En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en la última quincena en relación con el proceso constituyente en curso. En esta ocasión, comenzamos con un texto de nuestro investigador Sebastián Izquierdo.
En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en la última quincena en el proceso constituyente en curso. En esta ocasión, comenzamos con un texto de nuestro investigador y coordinador académico, Sebastián Izquierdo.
Propuestas claves del orden democrático
Reformas esenciales que no avanzan, programas que no se cumplen, consensos que no llegan. Hace demasiados años que el inmovilismo y el bloqueo son la tónica en nuestro sistema político. Los ejemplos abundan y ya nadie duda de que la situación es crítica, aún más cuando aumenta a pasos agigantados la desafección de la ciudadanía. Hoy, la confianza hacia los partidos políticos pende de un escuálido 4% (CEP 2023), un verdadero caldo de cultivo para las alternativas populistas o autoritarias.
Sin duda, las causas son múltiples, pero hay una insoslayable: la excesiva fragmentación en el Congreso. Hace décadas, Giovanni Sartori calificaba al sistema chileno como multipartidismo fragmentado con la existencia de apenas siete partidos. Solo en la Cámara de Diputadas y Diputados, ya hay 21 partidos con representación parlamentaria (Sartori 1976, 129). Esto es más del doble del promedio de las llamadas ‘democracias plenas’ y el triple de cuando se retornó a la democracia (Democracy Index 2022). Esta tendencia desproporcionada no hace más que aumentar. Actualmente, hay una docena de organizaciones camino a constituirse como partido ante el SERVEL (ver listado aquí).
Las razones de por qué llegamos hasta aquí son conocidas. La necesidad de mejorar la representatividad, entre otros aspectos, enterró al vapuleado sistema binominal e instauró uno proporcional moderado en 2017.
Desde luego se llegó a una representación parlamentaria más proporcional y pluralista, aunque la pululación de partidos sin un anclaje ideologico atentó contra el buen funcionamiento del sistema. Desde el trabajo de Duverger (1954) se reconoce el efecto del sistema electoral en el sistema de partidos. De hecho, fuerzas que no tenían espacio entre las dos coaliciones lograron entrar al juego político (e incluso a La Moneda) a costa, sin embargo, de sacrificar gobernabilidad. Es el momento de los ajustes, gracias a la ‘ventana de reforma’ que nos ofrece el nuevo proceso constitucional, distante de los cálculos de conveniencia de corto plazo de los incumbentes.
Si hace un lustro el objetivo era corregir la representatividad, hoy debemos buscar la fórmula que, sin renunciar a ella, le devuelva gobernabilidad al país. Así, quienes opten por el trabajo territorial y logren articular mayorías, tendrán más posibilidades de cumplir sus promesas de campaña, podrán contribuir a estrechar la relación de la ciudadanía con los partidos y lograrán devolver el aliento a su maltrecha salud.
Esta es sin duda una relación que involucra diversas variables que escapan al sistema electoral únicamente. Por ejemplo, la relación Ejecutivo-Legislativo y la regulación de los partidos son fundamentales de considerar. Pero para que sean eficaces y eficientes deben contar con un sistema electoral funcional, es decir, que logre equilibrar la necesaria representación con la esquiva gobernabilidad.
Entonces, ¿cuáles serían algunas de las reglas “adecuadas” para elegir a nuestros representantes y cómo los votos se traducirán en escaños? Destaquemos algunas propuestas que son fundamentales para robustecer los partidos:
1.- Fin de los pactos en listas:
Anteriormente, el sistema binominal otorgaba dos escaños por distrito. Para que una lista lograra quedarse con ambos, debía más que duplicar los votos de su contendora. Como este “doblaje” era extremadamente difícil, la competencia se trasladaba al interior de las dos principales listas que tenían peso electoral para disputar los dos asientos disponibles. Fuera de esas listas, no había competencia, más bien se convivía desde fuera del Congreso.
Conscientes de esa falta de representatividad, en 2017 se aumentó la magnitud del distrito, es decir, la cantidad de escaños en juego. De esta forma, se amplió el elenco de partidos y los actores en el proceso legislativo. Un caso notable es el del Frente Amplio el que, de tener tres representantes, logró elegir 20 diputados (es decir un 13% de la Cámara) y un senador en 2017. Como era predecible, con el aumento de voces, también llegaron las dificultades para ponerse de acuerdo y gobernar.
¿Qué hacer ahora para no desandar el camino recorrido y asumir las lecciones? La solución no pasa por volver al sistema binominal. Por el contrario, se trata de encontrar fórmulas que corrijan el modelo actual, como el establecimiento de un mínimo de 5% de votos en la elección de diputados a nivel nacional para participar en la atribución de escaños en el Congreso (véase Capítulo IV “Congreso Nacional”, art. 6.2).
¿Qué implica esta fórmula? Al existir dicha barrera, ésta generaría incentivos electorales para que partidos pequeños busquen asociarse con otros, reduciendo parte del exceso de organizaciones políticas con baja representatividad y aportando al fortalecimiento del sistema de partidos (ver recuadro más abajo). Sin embargo, se agrega una interrogante: ¿Qué pasa con los votos de las colectividades que no superan el umbral pero compitieron en un pacto? Para evitar reintroducir el problema por otra puerta, se deberían eliminar también los pactos electorales.
2.- Despersonalización del voto:
Cumplido el punto anterior, habrá mayores incentivos para reforzar los alicaídos partidos políticos. Ya no existirán atajos para quienes no cuenten con un trabajo territorial robusto, bases comprometidas y militancias cohesionadas. En otras palabras, solo quienes trabajen en contacto permanente con la ciudadanía deberían entrar al hemiciclo.
Sin embargo, la sola incorporación de umbrales no logra esa aspiración. Es indispensable encontrar herramientas que premien la lealtad a los principios e ideas de un partido. ¿Cómo hacerlo? Hoy, votamos por un candidato dentro de un pacto, cuyos escaños se distribuyen según la suma de las votaciones individuales. Por lo tanto, todos los incentivos están puestos en fichar figuras que sean un imán de simpatías, sin importar cuánto se ajustan al proyecto colectivo. Personajes mediáticos, sin disciplina partidaria ni experiencia política, abundan en las papeletas, pues permiten no solo ganar asientos sino arrastrar a los menos competitivos.
Los comisionados propusieron mecanismos como la renuncia al partido y la expulsión conforme a procedimiento con el objeto de fortalecer a los partidos. Esto va en la dirección correcta, sin embargo es preciso abordarlo de manera integral por medio de la incorporación de listas cerradas y bloqueadas en las que se vote por la colectividad y no la persona (véase Capítulo IV “Congreso Nacional”, art. 21.10 y 21.11).
De esta forma, los partidos –si están acompañados de una regulación que favorezca su democracia interna, la disciplina electoral, la discusión programática y rendición de cuentas– pueden volver a ser protagonistas del proceso. Los escaños que obtengan dependerán de la robustez de los principios y no del éxito pasajero de una figura mediática. La decisión del votante se verá reflejada directamente en la composición partidaria y doctrinaria del Congreso. Actualmente, nos hemos encontrado con legisladores que con 0,2% de votos terminan sentados en alguna de las cámaras y en muchos de esos casos carecen de los incentivos para seguir siendo parte de un proyecto político. Los personalismos y las deslealtades han sido la tónica.
Estos son algunos aspectos centrales que es preciso ajustar en nuestro sistema electoral. Sin duda, el listado de factores es más amplio y con implicancias sistémicas. Se espera que mediante futuras enmiendas se mejoren e incorporen ciertas normas, como la inclusión de la paridad y la representación indígena. Además, no hay que olvidar otros elementos decisivos como el diseño del calendario electoral o el entramado institucional de los órganos autónomos garantes de la función democrática.
Es cierto que el sistema electoral no es una materia que necesariamente deba estar regulada detalladamente en la Constitución, pues tiene que existir flexibilidad para ajustarse a los cambios sociales y políticos (Dixon y Ginsburg 2011). Y, justamente, el anteproyecto, contempla correctamente la incorporación de una ley especial de 4/7 exclusiva para esta materia (véase Capítulo IV “Congreso Nacional”, art. 30.2). Solo de esta forma tendremos una sala de máquinas eficiente, basada en la cooperación y el diálogo.
Por Sebastián Izquierdo, coordinador académico e investigador CEP.
El hito más relevante de las últimas semanas fue, sin duda, el ingreso de iniciativas de normas constitucionales por capítulos el jueves 30 de marzo, día en que se cumplía el plazo establecido en el Reglamento. Se entregaron 14 propuestas, una por cada capítulo del índice aprobado, salvo por el dedicado a las disposiciones transitorias. De acuerdo con el reglamento, cada capítulo debía considerar el articulado permanente y el transitorio.
Desde la entrega del último boletín, la Comisión Experta ha estado abocada a la discusión preliminar de los contenidos del anteproyecto de nueva constitución. Estas últimas dos semanas han estado especialmente marcadas por la presentación de representantes de los principales órganos constitucionales y expertos en variados temas en las diferentes subcomisiones y el pleno.
Los representantes del Poder Judicial, el Banco Central, la Contraloría General de la República, el Ministerio Público, la Cámara de Diputados y el Tribunal Constitucional realizaron sus exposiciones, con el objeto de dar a conocer su opinión sobre los aspectos que, siendo competencia de cada órgano, se debieran considerar en la propuesta. Algunas de las novedades que se propusieron fueron de parte del Fiscal Nacional, por ejemplo, la creación de fiscalías supraterritoriales para delitos de alta complejidad. En tanto, la Presidenta del Tribunal Constitucional enfatizó en la importancia de mejorar los procesos de nombramientos de los ministros del órgano.
Además, en cada subcomisión se recibieron a diferentes expertos para enriquecer el debate en torno a temáticas que las subcomisiones deben abordar en específico. Así, se escucharon exposiciones de cientistas políticos, economistas y académicos de diferentes ramas del derecho, entre otros.
Con todo, el mayor hito fue la presentación de las iniciativas de norma constitucional que regulan los capítulos ya aprobados en la estructura (véase Boletín N°51) el jueves 30 de marzo, a minutos de que expirara el plazo. El reglamento indica que éstas debían ser presentadas ante la Secretaría de la Comisión, por escrito, con la firma de no menos de 5 ni más de 10 comisionados, además de regular su articulado permanente y transitorio.
Es relevante notar que, tal como se detalla en la web del proceso constitucional, se presentaron 14 iniciativas de norma, es decir, una por cada capítulo. En las discusiones ya se había anticipado el ánimo de llegar a los máximos consensos posibles entre los diferentes sectores para que así pudieran presentar acuerdos transversales, en vez de iniciativas separadas por cada sector.
De todas maneras, se anticipa que algunas diferencias serán planteadas a través de las enmiendas a los capítulos que próximamente se deberán presentar.
Algunos de los elementos presentes en las propuestas que hasta ahora conocemos son:
– En el capítulo de “Fundamentos del Orden Constitucional” se incorpora una regla que ordena que las normas de derecho interno deban interpretarse de forma compatible con los tratados internacionales sobre derechos humanos. Se añade también en este capítulo –que probablemente operará como la matriz conceptual del orden constitucional– el deber del Estado de cuidar y conservar la naturaleza y su biodiversidad.
– En el capítulo de «Derechos y libertades fundamentales, garantías y deberes constitucionales» se introduce nuevos derechos como el derecho a la vivienda adecuada, el derecho al agua y al saneamiento, el derecho a la cultura y a la libertad creativa, y el derecho de los consumidores al acceso de bienes y servicios en forma libre, informada y segura.
– En el capítulo de “Representación política y participación” se mantiene el voto obligatorio introducido por la reforma constitucional de enero de este año y se profundiza la regulación constitucional de los partidos políticos, además de ordenarle al Legislador establecer mecanismos para promover una participación equilibrada entre mujeres y hombres en los órganos colegiados de éstos. Se incluyó expresamente el concepto de disciplina partidaria y de órdenes de partido. Se innovó en la incorporación de “foros de deliberación ciudadana” (también conocidos como mini públicos) los que deberán ser establecidos por ley, que tendrán un carácter consultivo y cuya convocatoria estaría a cargo de un órgano colegiado, pudiendo ser opcional u obligatoria según la materia. Asimismo, se incorporan las iniciativas populares para la presentación de leyes así como para su derogación total o parcial. En el primer caso, se requerirá el patrocinio de un número de personas equivalente al 2% del último padrón electoral, mientras que en el segundo caso ese número sube a un 3% y su procedencia se limita a los cuatro meses siguientes de haberse publicado la ley cuya derogación se busca.
– En el capítulo de «Congreso Nacional», en relación al proceso de formación de la ley, se crea una “agenda legislativa prioritaria del Presidente” introduciendo la regla de que éste podrá señalar hasta tres proyectos en su cuenta pública que deberán ser tramitados dentro del plazo de un año. Transcurrido ese tiempo, se pondrán en votación en la sala en su última versión aprobada sin que sea posible que ésta conozca o vote otro proyecto. Se mantiene la iniciativa exclusiva del Presidente en materia tributaria, de creación de servicios públicos y empleos fiscales, semifiscales y autónomos, en materia de seguridad social y de remuneraciones, jubilaciones, montepíos, rentas y otros emolumentos de la Administración Pública. También, se crea el proceso de «fácil despacho» o «urgencia manifiesta» para aquellos mensajes que sean de fácil despacho. Se dispone que en proyectos sobre administración y gobierno regional y local, municipalidades y división política y administrativa, el Senado deberá actuar siempre como cámara de origen.
Las elecciones de diputados y senadores también sufrirán modificaciones, ya que se celebrarán durante la segunda vuelta presidencial y, en ausencia de ésta, el cuarto domingo luego de ocurrida la primera vuelta. Por otro lado, se establece la creación de una Oficina Parlamentaria de Finanzas Públicas y de Impacto Regulatorio, que estará a cargo de un consejo autónomo y que podrá formular recomendaciones de mejora en políticas pública y normativas.
Por otro lado, la propuesta cambia los quórums actuales para la formación de la ley, estableciendo como regla general la mayoría simple, la mayoría absoluta para aquellas materias que la Constitución les confiera el carácter de «ley institucional» o de quórum calificado, y, excepcionalmente, para las leyes que versen sobre el sistema electoral y los partidos políticos se requerirá el voto de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio. Por su parte, para reformas constitucionales se propone el quórum de 3/5 de diputados y senadores en ejercicio.
Una innovación notoria en este apartado es la introducción de un umbral electoral como requisito para acceder a escaños en la Cámara de Diputadas y Diputados acceder a escaños en la Cámara de Diputadas y Diputados y en el Senado,de un 5% de los votos válidamente emitidos en la elección de diputados a nivel nacional (véase art. 6.2 propuesta Capítulo Congreso Nacional). Según indican los comisionados en la misma propuesta, esto se introduce con el objeto de disminuir la fragmentación política y aumentar la gobernabilidad.
Para comprender los alcances que esta innovación habría supuesto de haber operado en la elección parlamentaria de 2021, a continuación se presenta una simulación. En el gráfico, solo los partidos representados dentro de los tonos verdes son los que habrían superado el umbral electoral. Los demás no habrían podido acceder a la distribución de escaños.
“Simulación efecto umbral electoral del 5%”
Nota: El orden en que se presentan los partidos, agrupados entre aquellos que superan o no el umbral del 5% nacional, no tiene relación con el porcentaje de votos que obtuvieron en la elección parlamentaria de 2021.
– En el capítulo de «Gobierno y Administración del Estado» se mantiene el presidencialismo, configurando al Presidente como jefe de Estado y de Gobierno. Esto está refrendado por lo señalado en el capítulo primero, donde se propone consagrar que Chile «adopta para su gobierno la república democrática, con separación de poderes y régimen presidencial». Se conserva el actual periodo presidencial de 4 años y la regla relativa a una segunda vuelta en caso de no lograrse mayoría absoluta en su elección. Un cambio importante que se introduce es que una persona sólo podrá desempeñarse hasta por dos veces en forma no consecutiva como Presidente de la República. Adicionalmente, se establece el deber del Presidente de encomendarle a uno o más ministros la coordinación con el Congreso, lo que hoy se entrega por ley al Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
– En el capítulo de «Corte Constitucional» se explicita que su función es garantizar la supremacía constitucional y se propone una integración impar de 9 miembros (actualmente el Tribunal Constitucional está integrado por 10 ministros). Tal vez los cambios más trascendentes en el diseño de la nueva justicia constitucional radican en el sistema de nombramientos de sus integrantes -en el que intervendrán el Presidente de la República, la Corte Suprema y el Senado- y en la eliminación del control preventivo de constitucionalidad de las leyes por razones sustantivas (sólo se conserva por razones procedimentales).
– En el capítulo de «Contraloría General de la República» se incorpora la determinación expresa de que sus atribuciones se ejercerán en cada una de las regiones del país, buscando fortalecer su descentralización y, por otro lado, se mantiene el carácter unipersonal del cargo de Contralor.
– En el capítulo de «Banco Central» se propone consagrar constitucionalmente las funciones de la entidad, tales como velar por la estabilidad de los precios y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, además de establecer reglas de nombramiento y duración del mandato de los consejeros.
– En el capítulo de «Protección del Medio Ambiente, Sostenibilidad y Desarrollo» contempla sólo tres artículos que disponen deberes del Estado en orden a conciliar la protección de la naturaleza con el desarrollo económico, y el fomento del desarrollo sostenible, entre otros. Con todo, este capítulo se ve complementado con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, consagrado en el capítulo II relativo a derechos.
– En el capítulo de «Procedimientos de Reforma Constitucional» se introduce un quórum único para reformar la constitución de tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio.
Puedes revisar el conjunto de normas hasta ahora consensuadas en el siguiente link. Es importante señalar que éste no es el texto definitivo, sino que representa aquello en lo que los diferentes comisionados han logrado llegar a un acuerdo. Una vez que estas normas sean aprobadas en general, se abrirá un plazo de cinco días para presentar enmiendas al texto.
Para entender cómo será la discusión que sigue en la Comisión Experta, etapa preliminar de elaboración del anteproyecto de nueva constitución, te compartimos el siguiente gráfico:
Ahora que las iniciativas de normas fueron presentadas oportunamente por los comisionados, habrá que prestar atención a la discusión y votación en general de éstas por el pleno de la Comisión Experta.
La discusión se iniciará este lunes 3 de abril a las 15:00 hrs., cuando se revisarán los capítulos de (1) Fundamentos del orden constitucional, (2) Derechos y libertades fundamentales, garantías y deberes constitucionales, y (3) Participación.
El 4 y 5 de abril, también habrá sesiones de pleno de la Comisión Experta donde se debatirá el resto de los capítulos. Realizadas las votaciones, aquellas iniciativas aprobadas en general por la Comisión Experta serán radicadas por la Mesa Directiva en alguna de las subcomisiones, teniendo como criterio la especialidad de cada una de ellas.
La exposición de Rodrigo Vergara, investigador senior del CEP y expresidente del Banco Central ante la Comisión Experta del Proceso Constitucional en el marco de la discusión sobre el catálogo de derechos que la nueva Constitución debiese considerar.
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