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Número 43 / 18 de julio de 2022

Conversando sobre el nuevo sistema político: ¿Mayor o menor gobernabilidad?

BOLETIN DEL MONITOR CONSTITUCIONAL

Junto al equipo del Monitor Constitucional del Centro de Estudios Públicos (CEP) organizamos un ciclo que se llama “La última milla”, en el cual vamos a conversar sobre seis cuestiones de la propuesta constitucional que ha sido entregada al Presidente de la República y que se va a plebiscitar el día domingo 4 de septiembre próximo.

Una de esas materias es, por supuesto, el régimen político. Parafraseando a Diego Portales, se trata del principal resorte de la máquina constitucional. Para conversar sobre este tema invitamos a Miriam Henríquez, abogada y decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado y al profesor Rodrigo Correa, abogado y profesor de la Universidad Adolfo Ibáñez. Para tratar la relación entre el sistema político y la gobernabilidad les planteamos las siguientes preguntas: ¿Tiene la propuesta de nueva Constitución mejores mecanismos que la Constitución vigente para resolver los conflictos entre la Presidencia de la República y el Legislativo? Si sí, cuáles serían esos mecanismos. Si no, ¿puede al menos reducir la posibilidad de que dichos conflictos se produzcan, de una manera que sea mejor que la Constitución vigente? 

En esta edición especial del Boletín del Monitor destacamos algunos puntos especialmente interesantes de la conversación con ambos expositores.

1 / Las nuevas leyes de concurrencia presidencial necesaria 
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La Constitución vigente -y su antecesora de 1925- reserva una serie de materias que deben ser reguladas por ley a iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Es decir, para que pueda legislarse sobre esas materias solamente puede iniciarse su tramitación legislativa por mensaje presidencial, quedando excluidas las mociones parlamentarias sobre esas materias. La propuesta de nueva Constitución no considera iniciativas exclusivas de ley del Presidente de la República. A su vez, introduce una nueva categoría de ley, denominada leyes de concurrencia presidencial necesaria, sobre materias similares a la antigua iniciativa exclusiva. Estos proyectos sí pueden ser presentados por mociones parlamentarias, pero para prosperar en su tramitación deben ser patrocinadas dentro de un plazo determinado por el o la Presidente de la República. 

¿Son las leyes de concurrencia presidencial necesaria una solución para equiparar los poderes del Presidente de la República y el Congreso Nacional, y, en ese sentido, dar una mayor gobernabilidad al país?

Para Miriam Henríquez estas leyes podrían generar un espacio de mayor diálogo y colaboración entre ambos poderes, y, por tanto, serían un incentivo que podría redundar en una mayor gobernabilidad. “Son leyes que podrían generar un acercamiento, un trabajo colaborativo entre el Gobierno y el Poder Legislativo para presentar proyectos que más adelante pudieran prosperar.”

Por el contrario, para Rodrigo Correa estas leyes conllevarían una pérdida de gobernabilidad, ya que generarían un posible chantaje al Presidente de la República frente a la opinión pública. “Básicamente el proyecto de nueva Constitución, creo yo, constitucionaliza quizás el chantaje en este tipo de materias y, como, creo yo, hemos visto en los últimos años, eso no contribuye a la gobernabilidad, sino que, por el contrario, la perjudica”.

2 / La relación entre las materias de ley y de reglamento 
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Una de las materias centrales de una Constitución versa sobre las distribuciones de las potestades para crear normas, particularmente entre la potestad legislativa y la potestad reglamentaria. Bajo la Constitución de 1925 dicha relación se explicaba usando el concepto de dominio legal mínimo para referirse al mayor peso que tenía la ley respecto al reglamento en cuanto a las materias que podía abarcar, por cuanto la Constitución no establecía un catálogo cerrado o taxativo de materias de ley. El lugar del reglamento se reducía a la ejecución de las leyes. Al contrario, se suele decir que la Constitución vigente establece un dominio legal máximo, donde las materias de ley serían únicamente las listadas en la Constitución. Es decir, se invertiría la relación entre la ley y el reglamento en cuanto este último podría regular una serie de materias en forma autónoma, y no solamente para ejecutar la legislación. Con todo, como fuera explicado por ambos expositores, en la práctica esta delimitación nunca ha sido del todo clara bajo la actual Constitución.

La propuesta de nueva Constitución se acercaría a la fórmula de la Constitución de 1925 al no establecer un catálogo de materias de ley taxativo; pero mantendría la posibilidad de dictar reglamentos autónomos en materias que no hayan sido reguladas por ley, aunque subordinadas a lo que se disponga sobre esta última. 

¿Cómo evaluar este cambio en materias de dominio legal? ¿Se trataría de un dominio máximo o mínimo? ¿Una suerte de rey Midas legislativo donde lo que este último toca, queda como ley? 

Según Miriam Henríquez, existe una preocupación de que el nuevo diseño implique un retorno al fenómeno que ocurrió bajo la vigencia de la Constitución del 25, que es la elefantiasis o la inflación legislativa. Es decir, que se reproduzcan una serie de “enfermedades” que ha padecido la ley, la cual habría perdido varias de sus características principales como la abstracción, la generalidad. Pero que esos problemas no necesariamente vendrían aparejados a la existencia de la potestad reglamentaria autónoma. Por lo demás, mantener la potestad reglamentaria autónoma sería consistente con el cambio hacia un Estado Social de Derecho, para efectos de que el Presidente de la República tenga la posibilidad de dictar decretos que den curso a ciertos asuntos hasta que “el legislador no tome el testigo y lo regule”.

Por su parte, Rodrigo Correa planteó que bajo la actual Constitución la potestad reglamentaria autónoma sería “una cuestión mítica”. Se trataría de una potestad teóricamente existente, pero inexistente o marginal en la práctica, consecuencia de lo ambiguo y vago del listado de materias de dominio legal y su interpretación por el Tribunal Constitucional. En cambio, bajo la propuesta de nueva Constitución en teoría el Presidente de la República podría “gobernar por decreto” por el ámbito de potestades concurrentes entre el legislador y el presidente. Por lo tanto, la clave estaría en el listado de materias, que podrían permitir a un presidente “sacarle punta el día de mañana y aprovechar la fragmentación en el Congreso para dictar reglamentos”.

3 / Los partidos políticos en la propuesta de nueva Constitución
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Una de las características de la Constitución vigente es su trato más bien refractario hacia los partidos políticos. Esa actitud reacia hacia los partidos políticos también estuvo presente durante el debate constituyente (ver Boletín del Monitor N°25). La propuesta constitucional abre la puerta a la regulación de los partidos políticos de una manera tal vez excesivamente amplia al hablar de organizaciones políticas y deliberadamente haber omitido la expresión partidos políticos. 

¿Qué consecuencias en términos de gobernabilidad podría aparejar el haber dejado esa ambigüedad a la legislación futura, y no simple y directamente referirse a partidos políticos?

Para Rodrigo Correa, la “obsesión con las etiquetas” que caracterizó al proceso, fuera de lo simbólico, no pareciera tener mayor importancia para el diseño de las instituciones. Lo más relevante para estos efectos estaría en los requisitos para crear y funcionar una organización política que fije la ley. Dónde sí pudo haber un problema y que fue evitado se encontraba en la posibilidad a favor de que la nueva Constitución permitiese que las candidaturas de independientes se presenten en listas. Si eso hubiese sido aprobado, se habría comprometido gravemente la posibilidad de tener gobernabilidad. 

Sobre este último punto también coincidió Miriam Henríquez, en cuanto el mayor riesgo no estuvo en la omisión a los partidos políticos sino que a hubiese dicho otra cosa, abarcando cualquier clase de organizaciones políticas a secas. Porque hubo una voluntad por incorporar a los independientes y movimientos sociales y excluir a los partidos políticos. En cambio, la propuesta de nueva Constitución se refiere a las organizaciones políticas reconocidas por ley, la que luego establecerá y arbitrará cuáles son las organizaciones políticas que están al alero de esta Constitución y que podrán participar del sistema político. Y, además, no se trata de cualquier ley. Primero, es una ley de acuerdo regional, por lo requiere la participación de la Cámara de las Regiones para su aprobación. Y, segundo, es una ley de mayoría calificada, al exigir quórum de la mayoría de los integrantes de ambas cámaras legislativas. Es decir, existen requisitos para que estas leyes cuenten con una estabilidad mayor. Lo que sí hace la propuesta de nueva Constitución desde el punto de vista de sus características es poner su atención en el tema de la paridad de género al interior de estas organizaciones políticas, en una lógica de igualdad sustantiva de género.

4/ Mecanismos de democracia participativa
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Una de las particularidades de la Convención Constitucional fue la utilización de diversos mecanismos de participación ciudadana, incluyendo las iniciativas populares de normas constitucionales. Resultaba esperable que la propuesta de nueva Constitución incorpore una serie de mecanismos de democracia participativa como la iniciativa popular de ley, de derogación de leyes, e incluso para reformar la Constitución. 

¿Es la democracia participativa, en específico, los mecanismos de iniciativa popular de ley y  revocación popular de ley, una forma de recomponer el vínculo entre los partidos políticos y los electores?

Miriam Henríquez señala que el ejercicio adecuado de los diversos mecanismos de participación ciudadana podría generar mayor gobernabilidad, en consideración a la crisis de confianza que atraviesan los partidos políticos. Sin embargo, hace la salvedad que los umbrales que se exigen para estas iniciativas son altos, lo cual podría generar expectativas que finalmente no se puedan alcanzar.

Rodrigo Correa, en cambio, cree que estas iniciativas populares no contribuyen a la relegitimación de la política e incluso hacen más difícil la gobernabilidad. Señala que encuentra especialmente problemática la iniciativa popular de reforma constitucional. Esta exige que sea presentada por al menos el 10% del último padrón electoral para someterla a referéndum. Y en caso de contar con mayoría de votos a favor, se aprueba la reforma constitucional sin siquiera pasar por el Parlamento, lo que sería peligroso. A pesar de esto, cree que hay otros mecanismos de iniciativa popular que podrían contribuir a la legitimación de la política, como la derogación de ley a través de iniciativa popular, por ejemplo respecto a legislación aprobada fraudulentamente o por medio de malas artes.

5/ ¿Riesgos de dictadura legal o democracia autoritaria?
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Un último punto interesante donde hubo consenso entre ambos expositores dice relación con las críticas de que el nuevo sistema política podría derivar en una especie de “dictadura legal”. Es decir, que habría un presidente circunstancialmente con mayoría en el Congreso de Diputados y Diputadas, quien arrasaría con su programa al no haber una cámara alta que pudiese hacerle contrapeso. 

Al respecto ambos expositores coincidieron en que dicho riesgo era muy bajo, particularmente por la fragmentación política existente. Según Miriam Henríquez, resultaría poco probable que el o la presidente que resulte electo inmediatamente logre las mayorías en el Congreso de Diputados y Diputadas, que tiene una representación más política y sobretodo distinta de la Cámara de las Regiones, que persigue darle voz a las regiones en la toma de decisiones nacionales. Además, los temas más importantes requieren de la intervención de ambas cámaras legislativas, lo cual genera contrapesos. 

Para Rodrigo Correa, por su parte, la fragmentación política ha dificultado la emergencia de líderes carismáticos y el diseño propuesto pareciera dificulta la captura del poder institucional. Indirectamente podría contribuir al surgimiento de esta clase de liderazgos si se agudiza la ingobernabilidad. Pero el diseño de la propuesta tiende a debilitar bastante la figura presidencial, como sucede con el declive en el poder presidencial, por ejemplo, en materia de nombramientos judiciales y por la mayor cantidad de órganos autónomos. 

LO QUE VIENE
¿Qué sucederá en materia de derechos fundamentales y sus mecanismos de tutela?

Para una mejor comprensión de lo que envuelven estas interrogates en la propuesta de nueva Constitución, este martes 19 de julio dedicaremos una nueva sesión del ciclo “La última milla” a este tema, junto a Beatriz Arriagada y Jorge Correa.

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