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BOLETÍN DEL MONITOR / 25 de octubre de 2021

La arquitectura permanente de la Convención Constitucional

Número 13

Monitor Constitucional CEP

Hace casi tres meses, en el segundo número de este Boletín, examinábamos la primera arquitectura que se había dado la Convención Constitucional (CC) en sus primeras semanas de funcionamiento. Hicimos algunas observaciones sobre esa arquitectura. Una apuntaba a la posibilidad de superposición de algunos ámbitos de competencia. Otra al hecho de que no se creaba la Secretaría Técnica. Una tercera al discutible carácter que se le dio a la Comisión de Derechos Humanos, pues, a diferencia de todas las demás comisiones, parecía adelantar el debate de fondo sobre la nueva Constitución.

Terminada ya esa discusión previa y estando aprobados ya los reglamentos, la CC tiene una arquitectura que podríamos llamar permanente. ¿Cómo quedó? ¿Tiene los mismos problemas que fueron observados en la primera arquitectura? ¿Tiene otros?

Para responder esas preguntas, en este número 13 del Boletín damos los pasos que siguen. Primero, recordamos cómo era la primera arquitectura de la CC, la provisoria. Luego, examinamos la arquitectura actual, la permanente. Finalmente, formulamos algunas observaciones.

1 / La primera arquitectura
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Desde el domingo 4 de julio de 2021, la CC comenzó a configurar su estructura orgánica. Así, tal como lo ordena la Constitución, su primer acto fue elegir una Presidencia y una Vicepresidencia. Ambas, como ya hemos mencionado en ediciones anteriores, comprendía lo que hemos denominado la “Mesa Bicéfala”. Esta misma Mesa, evaluando la carga de trabajo que vendría durante el proceso, propuso al Pleno aumentar sus integrantes. Fue aceptada, agregándole siete Vicepresidencias, de manera que la Mesa quedó compuesta por nueve convencionales.

Luego, el Pleno creó ocho comisiones provisorias, con el objetivo de que cada una hiciera propuestas reglamentarias (ver Boletín N°2). Asimismo, de acuerdo con el mandato constitucional, creó el Comité Externo de Asignaciones. Sin embargo, no creó el otro órgano que ordena la Constitución: la Secretaría Técnica. De hecho, todavía no se crea (sobre la importancia de la Secretaría Técnica ver Boletín N°6).

La primera arquitectura orgánica de la CC, entonces, la provisoria, se veía así:

 

Revisemos ahora cómo quedó la arquitectura de la CC en los reglamentos permanentes.

2 / La arquitectura permanente
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Ésta puede ser representada así:

Como se ve, y era esperable, la nueva arquitectura es bastante más compleja. En lo que sigue, la examinamos.

El Pleno

Es usual que en los órganos colegiados en un régimen democrático, el Pleno sea el foro deliberativo por excelencia. Y así es concebido por el Reglamento General de la CC: “es el órgano deliberativo y decisorio superior de la Convención y estará integrado por la totalidad de las y los convencionales constituyentes en ejercicio. Será dirigido por la Presidencia o por la respectiva Vicepresidencia”. La tabla que sigue muestra sus facultades:

La Mesa Directiva

El Reglamento General reemplazó la Mesa Bicéfala por la Mesa Directiva, compuesta por la Presidencia, la Vicepresidencia “constitucional”, cinco Vicepresidencias adjuntas y dos Vicepresidencias indígenas de escaños reservados. Y se dejó de hablar de “Mesa Ampliada”, una expresión que fue común durante la etapa provisoria para hacer referencia a la Mesa Bicéfala más las siete Vicepresidencias Adjuntas. La actual Mesa Directiva las comprende a todas. 

El Reglamento dispone que esta Mesa Directiva “es el órgano ejecutivo superior, colegiado, paritario, plurinacional e inclusivo de la Convención”. Sus facultades se muestran en la tabla que sigue:

La Presidencia

Tal como ya lo hemos señalado, la elección de la Presidencia fue el primer hito constitutivo de la CC. La regulación que entregaba la Constitución respecto de este órgano era más bien escueta, ya que se limitaba a señalar el quórum necesario para el cargo (y para el de la Vicepresidencia, ambos por mayoría absoluta). Esta falta de regulación previa se tradujo en una cierta improvisación en el ejercicio del cargo. Hasta ahora, pues está más regulado en el Reglamento General. A diferencia de los demás cargos en la CC, la Presidencia es individual y, según dicho reglamento, ejerce exclusivamente las siguientes facultades: 

Hasta aquí la Presidencia. Ahora, examinamos las comisiones en la CC.

Las comisiones

Las comisiones de la CC pueden dividirse en dos tipos: las temáticas, encargadas de generar las normas de la futura Constitución; y las no temáticas, que son funcionales al trabajo de generar dichas normas. A continuación, nos referimos a ellas en el mismo orden.

Comisiones Temáticas

Durante la etapa provisoria de la CC, quedó en evidencia la gran variedad de temas que los y las convencionales venían a proponer y defender. Había una poderosa tentación de tener muchas comisiones temáticas. Sin embargo, la Comisión de Reglamento y el Pleno optaron por una cierta austeridad orgánica: crearon siete comisiones. Este número se mantuvo para las comisiones temáticas permanentes. Lo que no se mantuvo fue la posibilidad de crear subcomisiones temáticas. Bajo los reglamentos provisorios, las comisiones podían hacerlo sin limitación de número.

Así, tanto la Comisión de Reglamento como la de Derechos Humanos crearon tres; la de Presupuesto, dos. El Reglamento General, en cambio, limita su cantidad a dos por cada comisión permanente.

Las siete comisiones permanentes son:

  • Comisión sobre Sistema Político, Gobierno, Poder Legislativo y Sistema Electoral.
  • Comisión sobre Principios Constitucionales, Democracia, Nacionalidad y Ciudadanía.
  • Comisión de Forma de Estado, Ordenamiento, Autonomía, Descentralización, Equidad, Justicia Territorial, Gobiernos Locales y Organización Fiscal.
  • Comisión sobre Derechos Fundamentales.
  • Comisión sobre Medio Ambiente, Derechos de la Naturaleza, Bienes Naturales Comunes y Modelo Económico.
  • Comisión sobre Sistemas de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional.
  • Comisión sobre Sistemas de Conocimientos, Culturas, Ciencia, Tecnología, Artes y Patrimonios.

Cada una de estas siete comisiones temáticas está encabezada por una coordinación integrada por dos personas, paritariamente (lo mismo tuvieron las transitorias). Además, el Reglamento General obliga a estas coordinaciones a “vincularse unas con otras”, al menos dos veces al mes, “con el propósito de mantener un conocimiento recíproco del grado de avance de cada una de las comisiones, así como lograr la mayor armonización posible en el debate de temas de las comisiones”. Parece una razonable obligación, para ir generando un procedimiento que refleje el carácter sistemático que debe tener una Constitución. Pero es insuficiente, como se señalará al final de este Boletín.

Comisiones no temáticas

Como se adelantó, estas comisiones no se refieren a las normas de la futura Constitución, sino que buscan ser funcionales al proceso de generación de dichas normas. Son cinco: dos tienen que ver con participación, en general y participación indígena; una con Derechos Humanos, una con el “buen vivir”, y una sobre armonización del texto. En este mismo orden se examinan a continuación. Al igual que las temáticas, estas comisiones están integradas por convencionales. Esto puede envolver un riesgo, según se tratará al final de este Boletín.

Comisión de Participación Popular (ver boletín N°12)

El respectivo reglamento dice que el objetivo de esta comisión es: “garantizar la incorporación de los mecanismos de participación (...) De este modo, se encargará de dirigir y supervisar el diseño e implementación de los mecanismos de participación y sus respectivas metodologías, pero también, del programa de educación popular constituyente”.

Está integrada por, al menos, 21 convencionales, de la siguiente manera:

  • Un integrante de la Mesa Directiva
  • Dos integrantes de escaños reservados
  • 11 integrantes de la CC
  • Siete integrantes electos uno por cada una de las comisiones temáticas.

Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (ver boletín N°12)

Está consagrada en el Reglamento de Participación Indígena. Su función es: “propiciar, acompañar y velar por un adecuado proceso de participación y consulta indígena y de establecer acuerdos”, y velar “por la debida implementación del proceso de participación y consulta indígena durante el proceso constituyente (...)”

Está integrada por 25 convencionales, 17 de los cuales deben provenir de los escaños reservados indígenas.

Comisión Promocional de Ética y Buen Vivir

Ésta es una creación del Reglamento de Ética. Su objeto es “prevenir conductas contrarias a las reglas éticas comunes basadas en la dignidad de las personas, el respeto irrestricto a los derechos humanos y de la naturaleza, la probidad y transparencia, la equidad, el reconocimiento de otro u otra y nuestra pluralidad, la eliminación de todo tipo de violencia, discriminación y el cumplimiento fiel y transparente del Reglamento de Ética”. Está integrada por nueve convencionales.

Comisión de Armonización

Está establecida en el Reglamento General. A diferencia de todas las comisiones anteriores (temáticas y no temáticas), ella no es permanente, sino que se constituirá una vez que la Mesa Directiva haya presentado al Pleno el proyecto de Constitución que consolida todas las normas aprobadas por la CC. La principal tarea de esta comisión es “velar por la concordancia y coherencia de las normas constitucionales aprobadas por el Pleno”. Como salta a la vista, una función cuya importancia es difícil de exagerar. Estará integrada por 40 convencionales.         

Hasta aquí las comisiones. Ahora, las distintas secretarías, que se verán en este orden: Secretaría Técnica, Secretaría de la Convención, Secretaría de Comunicaciones e Información, Secretaría Técnica y Administrativa de la Comisión de Ética, Secretaría de Participación Popular, y Secretaría de Participación y Consulta Indígena.

Secretaría Técnica

Vamos a empezar por la única secretaría cuyo establecimiento ordena la Constitución y que, preocupantemente, todavía no se crea. El Reglamento General establece que las y los integrantes de la Secretaría Técnica serán elegidos por el Pleno a propuesta de la Mesa Directiva. Y reitera lo que exige la Constitución en el sentido de que debe tratarse de personas que tengan una comprobada idoneidad. Sin embargo, agrega algo que no está en la Constitución: estas personas no pueden ser convencionales.

El Reglamento General no configura su organización interna, sino que le encomienda esta tarea a la Mesa Directiva. Esta misma Mesa, además, deberá elegir quién la coordina. El hecho de que el Reglamento General haya diferido la organización de la Secretaría Técnica puede implicar que su creación se siga dilatando (sobre la importancia de la Secretaría Técnica y su necesidad, ver Boletín N°6).

Secretaría de la Convención

Esta Secretaría ha tenido una enorme relevancia práctica. Durante los primeros días de la CC, cuando aún no se encontraba institucionalizada, ella permitió dar un orden al debate y, con ello, el avance de la CC.

Está conformada por una Secretaria o Secretario, quien sirve a la CC y a la Mesa directiva; y por secretarias o secretarios abogados, y por abogadas y abogados asistentes, quienes sirven a las comisiones y subcomisiones. Tienen el carácter de ministros de fe en el ejercicio de sus funciones y, entre sus funciones más importantes, están la de redactar las actas y llevar los registros de la CC, recibir las iniciativas constituyentes y populares, y las indicaciones, para proponer su sistematización y distribución.

Secretaría de Comunicaciones, Información y Transparencia

La Secretaría de Comunicaciones, Información y Transparencia tiene como función principal la de “ejecutar la estrategia comunicacional de la CC, para dotarla de una voz institucional acerca de sus actividades y su cometido”, y la de “supervigilar el cumplimiento de sus obligaciones de transparencia y de divulgación de sus actividades” (para un análisis de la transparencia en la CC ver Boletín N° 11). Asimismo, debe promover la educación cívica de la población y colaborar para que el texto oficial sea redactado en un lenguaje jurídico claro. El Reglamento General la dota de dos unidades específicas: la Unidad de Educación Cívica y la Unidad de Participación.

Secretaría Técnica y Administrativa de la Comisión de Ética

Esta Secretaría está regulada en el Reglamento de Ética. Es un órgano de apoyo del Comité de Ética, que veremos más abajo. Entre sus tareas está la de “recepcionar las denuncias y comunicaciones dirigidas al Comité, despachar las citaciones al correo institucional de la o el convencional constituyente cuya presencia se requiere”.

Secretaría de Participación Popular

Regulada en el Reglamento de Participación Popular, su objeto es llevar a la práctica los mecanismos de participación y el programa de “educación popular constituyente”. Está compuesta por 16 personas “de reconocida capacidad técnica en materias constitucionales, metodologías de participación ciudadana, análisis lingüísticos, conocimientos interculturales, análisis de datos cuantitativos y cualitativos, tecnologías de la información y disciplinas afines y pertinentes para la íntegra satisfacción de sus cometidos”.

Secretaría de Participación Indígena

Ésta es creación del Reglamento de Participación Indígena y su objeto es similar a la anterior, pero para materias indígenas. Además, debe asesorar a la CC en materia de pueblos y naciones preexistentes. Tiene una dependencia administrativa de la Secretaría Técnica, como unidad especializada dentro de ella. Está compuesta por personas con experiencia en procesos participativos y conocedores de la cultura y cosmovisión de los pueblos indígenas y, a lo menos, por una persona perteneciente a cada pueblo indígena. Esta integración debe ser propuesta por la Mesa Directiva al Pleno. Adicionalmente, podrá ser integrada por funcionarios de organismos del Estado, internacionales, Universidades, u otros, en comisión de servicio o colaboración.

Hasta aquí las distintas secretarías y unidades. En lo que inmediatamente sigue, la Comisión de Ética, el Comité Externo de Asignaciones, y la Dirección de Administración, Finanzas y Transparencia.

Comité de Ética

Su tarea es prevenir, conocer, resolver y sancionar toda infracción a lo dispuesto en el Reglamento de Ética, cometidas por los y las convencionales, funcionarios y trabajadores de la CC. Es un comité de carácter permanente y está integrado por cinco miembros externos ratificados por el Pleno de la CC, a propuesta de la Comisión Provisional de Ética.

Comité Externo de Asignaciones

Fue uno de los primeros órganos que se crearon, pues, por mandato constitucional, debe encargarse de las asignaciones de los y las convencionales. Es un órgano independiente, con la tarea de determinar los criterios de uso y administración de las asignaciones para cada convencional. Está integrado por cinco funcionarios de carrera en las siguientes instituciones: Contraloría General de la República, Consejo para la Transparencia, Tesorería General de la República, Cámara de Diputados y Senado.

Dirección de Administración, Finanzas y Transparencia

Regulado en el Reglamento de Asignaciones, a este órgano le corresponde gestionar la ejecución del presupuesto de la CC y depende de la Presidencia de la CC. Su Directora o Director es designado por la Mesa Directiva de la CC. A su cargo tiene la unidad que se revisa a continuación.

Unidad de Transparencia e Integridad Pública

Su tarea consiste en apoyar a la Mesa Directiva cuando ésta ejerza sus facultades normativas, interpretativas y reglamentarias en materias de transparencia.

3 / Observaciones
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Como apuntamos al principio de este número del Boletín, la primera arquitectura de la CC tuvo algunos problemas de superposición de ámbitos de competencia entre sus distintos órganos. La arquitectura que la CC se ha dado de forma permanente también parece tener algunos.

Podría haber una posible superposición entre las atribuciones otorgadas a la Mesa Directiva, y las propias de la Dirección de Administración, Finanzas y Transparencia. La Mesa Directiva tiene la facultad de gestionar el presupuesto de la CC, y la Dirección tiene la facultad de administrar y gestionar los bienes y servicios adscritos a la CC. El Reglamento General está consciente de este riesgo al exigirles expresamente que actúen coordinados. Es importante que así lo hagan.

Otro caso en que podría haber superposición es entre el Comité Externo de Asignaciones y, de nuevo, la Mesa Directiva. Ambos órganos tienen facultades interpretativas. La Mesa directiva tiene la facultad de interpretar, por mayoría de sus miembros, los reglamentos de la CC en caso de que manifiesten una contradicción u obscuridad. El Comité Externo de Asignaciones, por su parte, tiene facultades para interpretar las normas del Título I del Reglamento de Asignaciones.

Teniendo en cuenta el hecho que el Comité Externo de Asignaciones es un órgano independiente, por lo que no debe sujetar su actuar a lo decidido por la Mesa Directiva, perfectamente podría plantearse la posibilidad de que surjan interpretaciones contradictorias en materia financiera.

Hay, con todo, en los reglamentos de la CC cierta conciencia de la necesidad de que exista coordinación en su interior. Por ejemplo, el Reglamento General impone a las coordinaciones de las distintas comisiones y subcomisiones el deber de vincularse regularmente unas con otras, al menos dos veces al mes, con el objeto de mantener un conocimiento recíproco del grado de avance de cada una de las comisiones, y de armonizar el debate de las materias de cada comisión.

Asimismo, se contemplan los “enlaces transversales”, cuya función es identificar posibles duplicaciones, divergencias o ausencias en relación con materias transversales a las distintas comisiones, es decir: derechos humanos, género, inclusión, plurinacionalidad, socioecología y descentralización. Su tarea es informar estas posibles situaciones a las comisiones temáticas para precaver, por ejemplo, una duplicidad de regulación.

La existencia de estos esfuerzos por coordinación es una buena noticia. Sin embargo, esta es una coordinación horizontal, entre las comisiones. Es muy importante, por supuesto, pero también debería haber una coordinación vertical, esto es, entre las comisiones y la Mesa Directiva. La coordinación debería ser doble: horizontal y vertical. Para esta última se podría generar la práctica de reuniones regulares entre las coordinaciones de las comisiones y Mesa Directiva.

Por otro lado, el Reglamento General confiere al Pleno la facultad de resolver los conflictos de competencia que puedan suscitarse entre dos o más comisiones. Esto parece del todo razonable, pero, de nuevo, parece insuficiente porque no contempla un mecanismo para resolver posibles conflictos de ámbitos de competencia entre la Mesa Directiva y un órgano independiente de la CC como, por ejemplo, el Comité Externo de Asignaciones, según acabamos de ver. No obstante carecer de regulación expresa, lo razonable sería pensar que también debería ser el Pleno quien lo resolviera.

Así como debe procurarse la coordinación entre los múltiples órganos de la CC, también es fundamental intentar la máxima coordinación posible entre las distintas normas de la nueva Constitución. Por esto es muy bueno que se contemple una Comisión de Armonización dedicada, precisamente, a esto. Sin embargo el hecho de que su aparición sea tan al final del proceso, cuando el texto ya está armado y aprobado en primera instancia, le resta eficacia. Debería empezar a trabajar antes, de manera que el texto se vaya escribiendo de una manera coordinada o armónica.

Una observación ahora sobre lo que sugiere la arquitectura permanente de la CC respecto de la carga de trabajo que tendrán las y los convencionales. Ellos tienen que integrar una comisión temática y, también, una comisión no temática. Además, deben formar parte de instancias de participación ciudadana, sesionar fuera de Santiago y cada mes tienen una semana territorial. Parece mucho si se piensa que tienen que redactar una Constitución en un lapso bien acotado de tiempo.

Por último, un par de palabras sobre una peculiaridad de nuestro proceso constituyente: el carácter rotativo de la Mesa Directiva. Sus nueve miembros serán reemplazados una vez transcurridos seis meses después de la instalación de la CC, es decir, el próximo mes de enero. Y no podrán reelegirse, por lo que la renovación será total. En este punto, repetimos la pregunta que hicimos hace algunas semanas en el séptimo número del Boletín, , cuando esta norma era solo una propuesta: ¿Será buena idea la rotación, considerando el tiempo que toma aprender el oficio asociado a cada cargo y el breve plazo que tiene la CC para redactar una nueva Constitución? (ver Boletín N°7).