Hacia una nueva arquitectura de Estado social: redes de política pública y bienes colaterales
En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en la última quincena en relación con el proceso constituyente en curso. En esta ocasión, comenzamos con un texto de nuestro investigador senior Aldo Mascareño.
En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en el proceso constitucional durante la última quincena. En esta ocasión, comenzamos con una columna sobre el Estado Social y de Derecho de nuestro investigador senior, Aldo Mascareño.
Hacia una nueva arquitectura de Estado social: redes de política pública y bienes colaterales
Por Aldo Mascareño, investigador senior CEP.
El problema
La sola expresión “Estado social” y también aquella de “Estado de bienestar” despiertan, tanto en la izquierda como en la derecha, profundas y ambiguas emociones ancladas en experiencias históricas propias o vicarias, así como expectativas políticas luminosas de perfección igualitarista, por un lado, y sospechas apocalípticas de control estatal sobre la libertad individual, por otro. Cuando la discusión se formula al nivel de categorías ideales de este tipo, el resultado es la construcción de oposiciones políticas binarias que pueden permitir autoidentificación, pero que sobre-simplifican la historia e impulsan un debate tras el cual acecha la hostilidad (Koselleck 2010). Ello es lo que termina aislando a la política de las dinámicas sociales concretas.
En sociedades complejas modernas, sin embargo, existen formas de organización social que vinculan el ámbito público y el privado en la provisión de bienes de manera coordinada, combinando la autonomía de individuos y actores plurales con una necesaria visión de conjunto orientada a la reducción de diferencias. Esto es lo que las redes de política pública para la producción de bienes colaterales (público-privados) hace posible (Willke 2014). Estas redes conectan una variedad de actores de distintos orígenes, intereses y alcance territorial (local, comunal, regional, nacional, incluso internacional) para contribuir a la producción de bienes de uso público. Al hacerlo, aprovechan descentralizadamente el conocimiento, la experiencia, las capacidades técnicas y financieras que existen en la sociedad de manera distribuida y las enfocan en la generación de bienes que, como consecuencia de su origen colaborativo, adoptan un carácter colateral orientado al bienestar.
En distintas propuestas de la Comisión Experta entregadas el jueves 30 de abril es posible identificar distintos principios, derechos y formulaciones de arquitectura política que permiten pensar en el diseño de un Estado social y democrático de derecho organizado en redes de política pública y bienes colaterales. En esta columna analizamos cómo aquellos elementos pueden contribuir a combinar las capacidades universales de la estatalidad con las potencialidades, experiencias e intereses parciales de individuos, agrupaciones y comunidades locales. Observamos también algunos riesgos que derivan de esta arquitectura.
Para desplegar este argumento, parto con una breve revisión histórica sobre la idea de bienestar social para mostrar que ella no es una iniciativa reciente, sino que ha sido desplegada desde antiguo en formas de organización política de la sociedad. Continúo con la explicación conceptual de las redes de política y los bienes colaterales, y luego observo cómo distintos principios, derechos y formulaciones de arquitectura política propuestos por la Comisión Experta pueden servir a este diseño.
Trasfondo histórico
La preocupación por el bienestar general de la sociedad no es una invención de la modernidad. En la tradición occidental aquella ha sido regularmente canalizada a través de la contribución de los individuos al grupo y de los grupos a la sociedad en general, así como también a través de la formación de estructuras sociopolíticas orientadas a la reducción de diferencias, como con el Estado social. Esto es, por ejemplo, lo que se observa cuando Aristóteles concibe la philia (amistad, amor) como principio de organización de la comunidad política. Lo mismo se aprecia en la expresión latina de la salus publica del Imperio Romano, con la connotación política de que la salus publica permite evitar la violencia interna.
En el Medioevo, las fórmulas cristianas de la caritas y la beneficientia desarrolladas por Aquino, la Evangelica paupertas franciscana, o la benevolentia y el consulendo (asistencia) así como la pietas en una variación protestante, estuvieron siempre asociadas a la experiencia en estamentos, gremios, corporaciones y asociaciones que realizaban acciones de bienestar público, aun previo a la existencia del Estado social moderno (Rassem 2004).
En los inicios del período moderno, la preocupación por el body politic no solo se relacionaba a la protección de la vida a través del Estado, sino también a la salud del cuerpo político en términos de su interdependencia y organicidad. Desde el siglo XVII, también la felicitas podía contribuir a ello, por supuesto en tanto los estratos no privilegiados aceptaran que la felicidad no dependía del estatus.
De tal modo, cuando en el siglo XIX se había consolidado la idea de solidaridad en el Estado, eran ya innumerables las organizaciones sociales que contribuían al bienestar público. Incluso algunas comenzaron a adquirir carácter global, como la Cruz Roja, el Ejército de Salvación o Caritas. La introducción de la seguridad social por Bismarck a fines del siglo XIX fue entonces la confirmación de un proceso histórico que había partido mucho antes, así como el inicio formal del “derecho a la asistencia, cuando la buena voluntad de trabajo ya no puede más” (Bismarck en Rassem 2004, 632).
En Chile, además de las organizaciones religiosas, las mutuales, sociedades de socorro y cooperativas también hicieron su aparición en el siglo XIX. Este impulso continuó en el siglo XX con la “cuestión social” y después con los derechos humanos. Ellos hicieron ver la importancia de la construcción de estatalidad para una expansión universal de la institucionalidad social. Esto se reflejó en distintos momentos de la Constitución de 1925. Después, en el ámbito de la sociedad civil surgieron las ONG, espacios clave de sociabilidad y protección durante la dictadura. En la actualidad, diferentes organizaciones formales y cuasi formales, así como fundaciones nacionales e internacionales, están orientadas a lo público, muchas de ellas en sintonía con fines públicos estatales.
¿Habría que desconocer todos estos desarrollos semánticos e históricos para identificar hoy la responsabilidad por los bienes públicos exclusivamente con la provisión estatal? ¿Habría que renunciar a la exclusiva capacidad del Estado de tomar decisiones colectivas vinculantes y a sus esfuerzos universales de reducción de diferencias porque, en realidad, la sociedad se cuida privadamente a sí misma?
La opción colateral
Al observar este breve recorrido histórico, parece difícil pensar que existiría algo esencial en los bienes que los clasificaría por anticipado como públicos o privados. En una sociedad compleja organizada en redes de múltiple alcance y nivel, la provisión de bienes tiene presupuestos tanto públicos y privados, desde el acto fundamental de goce de la propiedad privada que carece de sentido fuera de la protección del Estado de derecho, hasta el empleo de los avances científicos en inteligencia artificial para la eficiencia y modernización de las instituciones públicas (Mascareño et al. 2023).
Es decir, en un Estado democrático de derecho, los agentes privados tienen plena libertad de asociación, producción y usufructo de los bienes que generan (sean o no de interés público). En un Estado social y democrático de derecho se agrega a lo anterior el deber estatal de proveer bienes que apunten a la satisfacción progresiva de derechos sociales. En un Estado organizados en redes de política pública se combinan la libertad individual de producción de bienes con la pretensión estatal de reducción de diferencias y bienestar universal a través de derechos sociales.
En tal sentido, los bienes que derivan de esta colaboración son, en último término, colaterales, público-privados, es decir, bienes que la política busca producir para reducir diferencias, pero que por sí sola no puede lograr porque carece de las capacidades técnicas o financieras necesarias para generarlo y mantenerlo (Willke 2016). Se trata de bienes para los que “existe un interés público y cuya producción genera un balance de suma positiva, pero cuyo desarrollo no sucede espontáneamente en el mercado y tampoco pueden ser decretados autoritativamente por la política” (Willke 2014, 140). En sociedades complejas esto puede ampliar las posibilidades de proveer bienes públicos, de universalizar derechos sociales y de reducir diferencias de modo generalizado.
De tal modo, la decisión sobre los bienes colaterales no es unilateral, sino que depende de la capacidad de deliberación y negociación entre actores públicos y privados sobre la forma en que ellos pueden desplegar colaborativa y coordinadamente formas de organización social de las cuales resulta la producción del bien a través de redes de política pública.
Las propuestas de la Comisión aplicadas a las redes de política y los bienes colaterales
En su propuesta, la Comisión Experta no plantea directamente la formación de estas redes o de bienes colaterales para construir un Estado social y democrático de derecho (Capítulo 1), pero sí sienta los fundamentos en principios, derechos y arquitectura política que hacen posible pensar en este tipo de diseño para el caso chileno. Algunos de estos elementos son los siguientes:
– La sugerencia de provisión pública y privada en derechos sociales que hace la Comisión (Capítulo 1, art. 3 y otros) es clave para las redes de política pública. Sin embargo, es preciso manejar el riesgo de que cada agentes privados y públicos actúen de manera independiente. Las redes deben complementarse territorial y técnicamente. Esta es una tarea de coordinación social hacia una reducción de diferencias lo más homogénea posible es política; su fiscalización es deber primario (preferente) del Estado –sin perjuicio de la supervisión social que espacios comunitarios o locales puedan realizar.
– El desarrollo progresivo de los derechos sociales y la responsabilidad fiscal propuestas por la Comisión (Capítulo 1, art. 3) son también relevantes para la formación de redes de política en un Estado social. El desarrollo progresivo coincide con la formación paulatina de redes de política. Ellas no se despliegan de la noche a la mañana. Requieren de la construcción de lazos de confianza interpersonales e intergrupales que solo pueden derivar de experiencias positivas en la relación entre los agentes. Por su parte, la responsabilidad fiscal prescribe que este desarrollo progresivo debe ser sostenible en el tiempo. Ello puede permitir mantener a la red atenta a la rendición de cuentas ante la autoridad administrativa en el proceso de producción de bienes colaterales, y así evitar el riesgo de usos alternativos de los fondos públicos (malversación, corrupción).
– La adecuada autonomía de agrupaciones sociales es otro elemento importante indicado por la Comisión (Capítulo 1, art. 4, 2) en vistas a la formación de redes de política pública. Para estas es central que individuos y grupos gocen de esa autonomía para perseguir sus propios fines y resguardar su diversidad. Por esto, su acoplamiento con el Estado debe realizarse de manera suelta. Es decir, las redes de política pública no son estructuras corporativistas dependientes de la jerarquía estatal, sino mecanismos descentralizados que conectan agentes plurales (otro concepto empleado por la Comisión) de intereses diversos y les posibilitan actuar complementariamente. Para ello se requiere resguardar la autonomía de las agrupaciones sociales, aunque es preciso evitar el riesgo de una autonomía “inadecuada”, es decir, aquella que compite con la legalidad del Estado de derecho, como lo hacen sectas, redes de corrupción, narcotráfico, etnonacionalismo. En tal sentido, adecuada autonomía debe significar libertad dentro del marco del derecho democráticamente instituido.
– El diálogo intercultural sugerido por la Comisión (Capítulo 1, art. 8, 2) es igualmente relevante para incorporar en el diseño de redes a actores indígenas. El diálogo intercultural no solo fomenta la comprensión mutua, sino la traducción en institucionalidad intercultural. Chile ha tenido experiencia en esto en el ámbito de la educación, la salud e incluso en el sistema judicial a través de la ratificación del Convenio 169. No cabe duda de que ese diálogo es clave para la resolución de los conflictos actuales, pero es además un elemento adicional para promover la interacción entre agentes indígenas y no indígenas, lo que hace crecer la confianza mutua y el cumplimiento de metas en las redes de política pública.
– Finalmente, los mecanismos de participación como los foros de deliberación ciudadana y las consultas regionales y comunales propuestas por la Comisión Experta (Capítulo 3, arts. 12 y 14) permiten la condensación de intereses entre actores locales. Si bien el rol central de intermediación de intereses lo juegan partidos políticos representativos, la agrupación de actores sobre la base de motivaciones comunes puede también ser base para la formación de redes de política pública, en especial a nivel local.
No es difícil pensar cómo todo ello puede contribuir a la construcción de un Estado social y democrático de derecho organizado en redes de política pública con producción de bienes colaterales, por ejemplo, en la integración de formación escolar y profesiones, de proyectos plurales de educación con una coherencia basal de conjunto, de redes en salud especialmente en espacios locales e interculturales. Las redes de política tienen la potencialidad de atraer experticias y recursos, pero también aspiraciones y experiencias particulares. Es decir, pueden coordinar procesos y a la vez impulsar la complementariedad entre una visión de conjunto y la subjetividad de individuos y grupos localmente situados, como en el cambio de siglo lo formuló el sociólogo Norbert Lechner (1999).
Lo anterior no se circunscribe al ámbito social, sino que se expande también al productivo. Recientemente el ministro de Hacienda, Mario Marcel, ha anunciado que la política nacional del litio será organizada en estos términos: “Se puede decir con total claridad a estas alturas que esa es una política de alianza público-privada, de asociación público-privada, de colaboración entre el sector público y el sector privado. No es ni una política de manejo estatal completo de las rentas del litio, ni va a ser una política de concesión al estilo de cualquier otra actividad minera” (Marcel 2023). Esta es exactamente la definición de un bien colateral producido en redes de política pública.
Conclusiones
Bajo las condiciones actuales de alta interdependencia en la complejidad social, la construcción de un estado social y democrático de derecho no tiene que implicar un giro hacia la exclusividad estatal en la provisión de bienes públicos. La semántica histórica y la historia de las organizaciones orientadas al bienestar muestran que lo público no es propiedad privada del Estado.
Actualmente, las democracias liberales funcionan en redes de política pública que también provisionan bienes sociales en forma de bienes colaterales donde convergen agentes privados y públicos orientados hacia una reducción de diferencias sociales. En este juego de suma positiva, los agentes privados pueden alcanzar metas individuales en tanto contribuyan colateralmente al bienestar público, y los agentes públicos pueden cumplir con su deber atrayendo experticia, financiamiento y sensibilidad local a lo público.
Referencias
Koselleck, R. 2010. Begriffsgeschichten. Frankfurt: Suhrkamp.
Lechner, N. 1999. El Estado en el contexto de la modernidad. En Lechner, N., Millán, R. y Valdés, F. (coords.), Reforma del Estado y coordinación social. México: Plaza y Valdés.
Rassem, M. 2004. Wohlfahrt (595-636). En Brunner, O., Conze, W. y Koselleck, R. (eds.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexicon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland. Stuttgart: Klett-Cotta.
Willke, H. 2014. Systemtheorie III: Steuerungstheorie. Grundzüge einer Theorie der Steuerung komplexer Sozialsysteme. Wiesbaden: Springer Verlag.
Willke, H. 2016. Dezentrierte Demokratie. Berlin: Suhrkamp.
1. Discusión y aprobación en general de los 14 capítulos preliminares de la propuesta constitucional
Durante la primera semana de abril, la Comisión de Expertos concentró su trabajo en la votación de las iniciativas de norma constitucional presentadas para darle un primer contenido a los 14 capítulos de la estructura constitucional, que sus integrantes ingresaron el pasado 30 de marzo. Estas fueron votadas durante 3 días en sesiones de pleno y casi todos los capítulos se aprobaron por unanimidad, lo que originó las 192 normas que comienzan a delinear la arquitectura institucional del anteproyecto de nueva constitución. Esto derivó en los primeros 192 artículos del anteproyecto constitucional
El nivel de consenso de esta primera etapa no fue una sorpresa, ya que los comisionados habían acordado utilizar estas primeras iniciativas de norma constitucional como un punto de partida para el debate, denominándolas “máximos consensos”. Los expertos votaron a favor del texto en general, pero algunos hicieron la prevención que a futuro tendrían que proponer cambios mayores o menores a las normas discutidas vía enmiendas. Los expertos tendrán plazo hasta la medianoche de este lunes 17 de abril para presentar estas enmiendas (el equivalente a las indicaciones legislativas en este proceso constitucional) a las normas aprobadas en general. Estas son propuestas de modificaciones para suprimir, agregar, sustituir o modificar alguna parte de las normas (véase sección Atentos a). Será en este momento que se evidenciarán las primeras diferencias sustantivas entre los distintos sectores políticos que representan los comisionados expertos.
Con todo, las intervenciones que los expertos realizaron durante la discusión permiten anticipar algunos de los que serán los focos de interés a la hora de presentar enmiendas de cada sector político. A continuación, presentamos algunas gráficas que resumen aquellos puntos clave de diferencia sobre ciertas materias tratadas en los capítulos de «Fundamentos del orden constitucional» y «Derechos y libertades fundamentales, garantías y deberes constitucionales» que fueron mencionados. Sólo se presentan aquellas intervenciones que expresaron discrepancias (es decir, que eventualmente buscarían agregar, eliminar o modificar) con el texto aprobado.
Si quieres analizar con mayor detalle las diferencias expresadas por los comisionados sobre el contenido de los capítulos de «Fundamentos del orden constitucional» y «Derechos y libertades fundamentales, garantías y deberes constitucionales» puedes ver más aquí.
2. Debate en comisiones: el primer indicio sobre la libertad de elección entre regímenes de salud privado y estatal
En relación con el tema de la columna de este boletín, es relevante hacer presente que el debate que tuvo lugar en el pleno continuó en las subcomisiones. El martes 11 de abril durante la sesión N°7 de la subcomisión de Derechos Sociales se discutió sobre los avances en materia de derechos con miras al proceso de enmiendas. Se revisó el texto aprobado en general por la Comisión Experta y se comparó con los artículos equivalentes de la constitución vigente. Esto dio lugar a una discrepancia suscitada entre comisionados de distintos sectores, especialmente en lo relacionado al derecho a la salud.
Sobre esto, la comisionada experta Bettina Horst (Ind-UDI) señaló estar de acuerdo con la forma en que quedó redactado el derecho fundamental a la salud e indicó que éste sería el punto de inicio de una discusión necesaria en uno de los temas de mayor relevancia para la ciudadanía. Por su parte, el comisionado Quezada (PS) señaló que también le parece que la forma en que este derecho fundamental quedó enunciado va en la dirección correcta. Sin embargo, respecto del último inciso (véase tabla) que dispone que «cada persona puede elegir régimen de salud al cual adscribirse, sea este estatal o privado», sostuvo que le parece que «esa oración es la más peligrosa de toda esta redacción».
Ahondó en que si bien innova respecto del texto actual, que ha sido interpretada como la constitucionalización de un modelo de seguro privado «que impide que existan modelos de salud como existen en otros estados sociales universales», no se puede soslayar que «quedó tan parecido, que es peligroso» porque «esto lo van a leer operadores jurídicos que han sido formados en la cultura jurídica actual, es decir, bajo el texto constitucional vigente. En consecuencia, es bastante probable que sea leído de una manera no muy distinta a la norma que nos rige hoy. Ante eso, porque yo no podría siquiera aceptar el peligro de que se estuviera constitucionalizando el modelo de Isapre, creo que esa norma no puede mantenerse en el texto que se le proponga a la ciudadanía». Por esto, indicó que el enunciado debiera ser eliminado para que no sea una forma de indirectamente constitucionalizar un modelo determinado de salud previsional como el vigente. Al mismo tiempo, indicó que no está en discusión que la ciudadanía pueda elegir entre prestadores públicos o privados, pero una cuestión distinta es constitucionalizar un determinado modelo.
Por su parte, Jaime Arancibia (RN) expresó que a él le parece que lo riesgoso puede ser cambiar la norma, ya que, cuando desaparece la posibilidad de elegir el financiamiento, la oportunidad de elegir el prestador deja de ser real. Al mismo tiempo, indicó que eso no significa defender el sistema actual.
3. Claridad en los procesos de participación ciudadana
Los rectores Rosa Devés (UCh) e Ignacio Sánchez (PUC) hicieron entrega del informe de recopilación de procesos de participación previos realizado por la Secretaría de Participación Ciudadana a la directiva de la Comisión Experta. Este documento contiene información y experiencia de los procesos que se han desarrollado desde el año 2016 hasta la fecha.
El informe también describe los procesos participativos que se llevarán a cabo durante el actual Proceso Constitucional, los cuales se realizarán del 7 de junio al 7 de julio del 2023 e incluyen cuatro mecanismos:
Iniciativas populares de norma: herramienta que permite a los ciudadanos y ciudadanas proponer cambios al anteproyecto del texto constitucional que se presentará al Consejo Constitucional.
Audiencias públicas: mecanismo que permite a grupos de la sociedad civil o personas individuales exponer sus puntos de vista directamente al Consejo Constitucional o a través de las universidades.
Diálogos ciudadanos: encuentros grupales en los que personas de todo Chile conversarán sobre el anteproyecto constitucional y se recogerán sus comentarios y observaciones. Estos diálogos podrán ser convocados por la Secretaría o autoconvocados y abiertos.
Consultas ciudadanas: mecanismo de participación individual en el que la ciudadanía podrá opinar sobre el anteproyecto de Constitución a través de una encuesta en línea.
Durante la entrega del informe, la presidenta de la Comisión Experta reconoció que el proceso constitucional actualmente en curso no contempla un proceso de consulta indígena.
4. Elecciones de Consejeros Constitucionales: Comienzan las franjas televisivas de los candidatos.
El pasado viernes 7 de abril se emitió el primer capítulo de la franja televisiva para las elecciones de consejeros constitucionales que se celebrarán el domingo 7 de mayo. En este espacio, los candidatos al Consejo Constitucional han buscado darse a conocer frente a la ciudadanía e instalar sus principales propuestas, pero también han tratado de acercar e involucrar a la ciudadanía en el proceso. A continuación, se presentan las principales temáticas de las campañas televisivas:
La franja considera distintos capítulos. Puedes ver algunos de ellos aquí:
Finalizado este plazo, tendrá lugar en cada subcomisión la discusión en particular de los 192 artículos aprobados y las enmiendas que se presenten a cada uno de ellos. Todas las enmiendas admitidas a tramitación deberán ser aprobadas en la subcomisión por los 3/5 de sus miembros. Cuando se terminen de votar las enmiendas de un capítulo, se formulará un informe que luego se presentará al Pleno para su discusión y votación.
Finalizado el plazo, se dará la discusión en particular de las 192 normas aprobadas en general y sus enmiendas en cada subcomisión. Éstas fueron distribuidas de acuerdo con el capítulo y tema a su subcomisión correspondiente. Todas las enmiendas admitidas a tramitación deberán ser votadas en la subcomisión y serán aprobadas por los 3/5 de sus miembros. Cuando ellos terminen de votar las enmiendas a cada capítulo, se preparará un informe que luego se presentará al pleno para su discusión y votación.
En este boletín, hemos puesto el foco en la discusión sobre el Estado Social de Derecho, por lo que te invitamos a profundizar sobre este tema en los siguientes enlaces:
