lunes 8 agosto, 2022
Ésta es la cuarta sesión del ciclo de seminarios “La última milla”, en el que cada semana conversamos sobre algunas cuestiones de la Propuesta de Nueva Constitución (PNC) que será sometida a plebiscito el próximo 4 de septiembre. Y está dedicada a la “geografía del poder” que subyace en la propuesta de Estado Regional. Éste implicaría un cambio relevante a la luz de nuestra historia constitucional porque, de aprobarse la PNC, pasaremos desde el Estado unitario con que nos hemos concebido hasta ahora, a una forma intermedia entre él y un Estado federal.
Para conversar sobre estos temas invitamos a Juan Carlos Ferrada, abogado y profesor de la Universidad de Valparaíso; y a María Paz Troncoso, administradora pública y ex Subsecretaria de Desarrollo Regional. Los puntos que guiaron la conversación fueron: la preparación de la administración pública para adoptar esta nueva forma de Estado, la posible superposición de competencias entre las nuevas entidades territoriales y el papel de la Corte Constitucional al respecto, y el grado de realismo de las normas transitorias para su puesta en marcha, entre otras.
En esta edición del Boletín del Monitor Constitucional destacamos algunos puntos especialmente interesantes que se dieron en la conversación con ambos expositores.
Chile ha transitado de forma progresiva hacia una administración descentralizada. Sin embargo, hay ciertas materias sobre las cuales sigue teniendo gran injerencia la administración central, por ejemplo, en materia fiscal. Los gobiernos subnacionales siguen dependiendo fuertemente del presupuesto asignado desde el nivel central, y cuentan con pocas fuentes autónomas de ingresos.
La PNC consagra la autonomía financiera de las entidades territoriales, la cual -según el mismo texto- implica la facultad de ordenar y gestionar las finanzas públicas en el marco de la Constitución y las leyes. Dentro de esta autonomía financiera, se le otorgan ciertas facultades a las entidades territoriales como, por ejemplo, la emisión de deuda, el establecimiento de tasas y contribuciones dentro de sus territorios y la creación de empresas públicas (ver Boletín N°39).
¿Es adecuada la regulación que de esta materia contiene la PNC?
María Paz Troncoso señala que hay muy malas experiencias en países vecinos en relación con la posibilidad de endeudamiento fuera del nivel central. La forma en que se regularon en esos países los incentivos y las responsabilidades por el sobreendeudamiento, obtuvieron malos resultados en materia fiscal. En cuanto a la creación de impuestos a nivel subnacional, señala que es un tema delicado, ya que una de las causas de las desigualdades territoriales es la distribución de los factores productivos. Entonces, la creación de impuestos de identificación regional o local, si no se hace adecuadamente, podría constituir un freno importante al desarrollo y generar nuevamente desigualdades.
Juan Carlos Ferrada concuerda en que la experiencia comparada en este tema no es favorable como, por ejemplo, los casos de Argentina y España, países que han sufrido períodos de crisis financieras por el endeudamiento y la creación de empresas, entre otros, a nivel subnacional. La PNC contempla ciertas barreras en materia de endeudamiento subnacional, prohibiendo a las entidades territoriales que adquieran deuda pública para el gasto corriente. Sin embargo, la PNC abre espacios para que el endeudamiento tenga otros fines, lo cual podría contraponerse con los objetivos de responsabilidad fiscal a nivel subnacional.
El Estado Regional concebido por la PNC se divide en cuatro entidades territoriales: regiones autónomas (sucesoras de las actuales regiones), comunas autónomas (sucesoras de los actuales gobiernos municipales), autonomías territoriales indígenas y territorios especiales (reconocidos también bajo la actual Constitución, aunque sólo en forma programática).
¿Podría la propuesta de Estado regional tender hacia una mayor fragmentación?
Juan Carlos Ferrada señala que un diseño institucional que incorpora una mayor distribución de competencias puede generar fragmentación del poder, lo cual no percibe como algo negativo o positivo. Lo importante ante una situación de mayor fragmentación sería configurar buenos instrumentos para coordinar la división. En el caso de la PNC, efectivamente, hay una gran fragmentación o división del poder entre las distintas entidades territoriales, pero no se cuenta con instrumentos eficaces para coordinarlas. Por ejemplo, los Consejos de Gobernadores o Consejos de Alcaldes podrían considerarse buenas herramientas para contribuir a este fin, sin embargo, cuentan con escasas atribuciones para convertirse en instrumentos eficaces de coordinación o de articulación. Y esto se agudiza dado que la PNC guarda silencio respecto de la representación del nivel central nacional en los territorios, sobre todo en áreas sensibles como el orden público y seguridad interior, y los servicios públicos de nivel nacional en cada territorio.
Por su parte, María Paz Troncoso agrega que la creación de nuevas unidades probablemente generará una mayor presión fiscal, por lo que la falta de coordinación puede diluir la responsabilidad respecto de la provisión de estos bienes y servicios. La descentralización, más allá de ser una aspiración deseable, muchas veces parece descansar en una lógica de oposición o competencia entre los niveles del Estado, en vez de privilegiar una perspectiva de acciones complementarias entre sí.
En 2018 se creó la región de Ñuble, dividiendo en dos la región del Bio-Bio y sumando así un total de 16 regiones en el país. Las normas transitorias de la PNC consideran procedimientos participativos para la eventual creación de otras dos nuevas regiones: Aconcagua (dividiendo la región de Valparaíso en dos) y Chiloé (separando el territorio de las islas que la componen de la región de Los Lagos). En el caso de ser aprobada la PNC y de prosperar ambos procesos, el territorio nacional quedaría compuesto por 18 regiones autónomas.
¿Cuál sería el valor de crear nuevas pequeñas regiones sí, como es posible imaginar, algunas contarán con pocos recursos?
María Paz Troncoso afirma que la creación de entidades requiere de una importante evaluación previa porque, hasta ahora, la creación de nuevas unidades se hace sobre la base de la distribución de prácticamente los mismos recursos existentes. Con todo, todavía es temprano para realizar una evaluación justa de la creación de las últimas tres regiones. En el caso de Ñuble, la alta concentración que había de las inversiones regionales en la capital regional justificaba la creación de esta nueva región. En el caso de la región de Arica y Parinacota, la dispersión geográfica también pudiera explicarla. Más dudas genera la región de los Ríos. Respecto de lo proyectado en las normas transitorias, fuera de la curiosidad de contemplar dicho procedimiento consultivo, existe una presión por la creación de nuevas regiones porque se percibe una ausencia del Estado. Esto, probablemente, se resuelve con el perfeccionamiento de la administración del Estado y no con la creación de una nueva entidad territorial.
Juan Carlos Ferrada se declara bastante crítico de la creación de nuevas regiones. Cree que hay cierta confusión porque no se ha logrado construir un consenso o claridad sobre el papel de las regiones. Cuando se avanza hacia la construcción de regiones más pequeñas, ellas serán cada día más débiles porque tendrán menos recursos, capacidades y posibilidades de desarrollo y de materializar grandes proyectos. Esta fragmentación de las regiones pareciera conducirnos a la antigua división territorial del país en 25 provincias, que era precisamente lo que se quería evitar con la regionalización del país.
¿Habría sido preferible, entonces, avanzar hacia regiones más grandes?
María Paz Troncoso recuerda que esa fue una posibilidad que se planteó años atrás, sobre la conformación de macrorregiones. De esa forma se podría lograr un mayor poder para negociar, equilibrar capacidades productivas y distribuir recursos, para generar incentivos para atraer capital humano calificado, para conformar una visión de territorio en la que confluyan los distintos aspectos que, muchas veces, en la atomización de regiones no se logra ver.
Por su parte, Juan Carlos Ferrada también valora la idea de contar con menos regiones, pero más fuertes. Sin embargo, probablemente no han existido los incentivos adecuados para la creación de macrorregiones que pudieran generar mayores niveles de desarrollo.
La PNC consagra un Poder Legislativo compuesto por dos Cámaras con carácter que se ha dado en llamar asimétrico: el Congreso de Diputadas y Diputados y la Cámara de las Regiones. Ésta última tendría una relación bastante estrecha con los gobiernos regionales (ver Boletín N°31). Como ejemplos de esta cercanía encontramos la elección de los representantes regionales que integran la Cámara de las Regiones, que se haría “conjuntamente con las autoridades comunales y regionales”, y la obligación que pesa sobre dichos representantes regionales de rendir cuenta periódicamente ante la Asamblea Regional respectiva. En el plano legislativo, la Cámara de las Regiones concurre a la formación de las leyes de acuerdo regional, entre las que se encuentran la aprobación de los estatutos regionales de cada región autónoma, la creación de empresas públicas regionales y la transferencia de potestades legislativas
¿Podría este diseño legislativo incentivar cierta “parlamentarización” bajo un régimen presidencial, en el sentido de trasladar la negociación política de los gobiernos regionales desde el gobierno central hacia al futuro Legislativo?
Para María Paz Troncoso lo lógico sería que los Gobernadores Regionales acudan al órgano que solucione sus problemas, como ocurrió en la discusión de la Ley de Presupuestos tras la primera elección de Gobernadores, cuando éstos acudieron, precisamente, al Congreso Nacional. Al parecer, los incentivos estarían dados para que esto vuelva a ocurrir.
Juan Carlos Ferrada da cuenta de una contradicción en la PNC al respecto. Por una parte, se señala que las Asambleas Regionales tienen la atribución de “Solicitar al Congreso de Diputadas y Diputados la transferencia de la potestad legislativa en materias de interés de la región autónoma”, y, por otra, se señala que la Cámara de las Regiones conocerá de la delegación de potestades legislativas solicitadas por las Asambleas Regionales. A pesar de esta contradicción procedimental, hay certeza que las Asambleas Regionales tendrán que acudir al Legislativo a buscar la transferencia de la potestad legislativa desde el nivel nacional. Según su parecer, éste puede ser un mecanismo muy complejo, que no ha visto a nivel comparado, por lo que habría que analizar cuáles serían los incentivos cruzados que tendrían tanto el Gobernador Regional, como los Representantes Regionales para que se produzcan dichas transferencias
Para una mejor comprensión de los alcances institucionales que conlleva la plurinacionalidad en la Propuesta de Nueva Constitución, este martes 9 de agosto tendremos una nueva sesión del ciclo “La última milla”, donde contaremos con la presencia de Manuel Núñez y Antonia Rivas.