lunes 25 julio, 2022
En la tercera sesión del ciclo “La última milla”, en el que cada semana conversamos sobre cuestiones de la Propuesta de Nueva Constitución (PNC) que será sometida a plebiscito el próximo 4 de septiembre, abordamos la judicatura, que la PNC denomina “Sistemas de Justicia”. Es uno de los capítulos con mayores modificaciones en comparación con las Constituciones que han regido en Chile, incluyendo la creación de un Consejo de la Justicia y la reformulación de la justicia constitucional bajo una nueva Corte Constitucional.
Para conversar sobre estos temas invitamos a Eduardo Aldunate, abogado y profesor de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, y a Constanza Salgado, abogada y profesora de la Universidad Adolfo Ibáñez. El punto de vista que guió la presentación de ambos expositores fue más bien orgánico, centrado en la organización y facultades de los órganos de la judicatura, incluyendo la Corte Constitucional.
En esta edición del Boletín del Monitor Constitucional destacamos algunos puntos especialmente interesantes que se dieron en la conversación con ambos expositores.
Desde la Constitución de 1823, la Corte Suprema, junto con ser la primera magistratura judicial del Estado, tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales del país. Se exceptúan los tribunales electorales y el Tribunal Constitucional. Es decir, además de constituir la última instancia que puede conocer de un asunto litigioso, cuenta con facultades de gobierno y administración de la estructura judicial, y para disciplinar el comportamiento de sus integrantes. Y desde la Constitución de 1925, en materia de nombramientos de jueces y juezas, solamente interviene el Poder Judicial y el Presidente de la República, salvo el caso excepcional de las y los Ministros de la Corte Suprema, respecto de los cuales, a partir de 1997, interviene también el Senado.
Si bien se mantiene a la Corte Suprema como el tribunal con jurisdicción nacional a cargo de “velar por la correcta aplicación del derecho y uniformar su interpretación”, la PNC le saca las otras funciones asociadas a esa superintendencia y las traslada a un órgano autónomo: el Consejo de la Justicia. Este órgano está compuesto por 17 integrantes y tiene a su cargo los nombramientos, gobierno, gestión, formación y disciplina en el Sistema Nacional de Justicia. Es un cambio mayor.
¿Es el Consejo Nacional de la Justicia el órgano que se necesitaba para mejorar el gobierno judicial, que es complicado por el hecho de reunir la Corte Suprema tantas y tan distintas facultades?
Para Eduardo Aldunate, su creación podría entenderse como un avance en el sentido de separar las funciones de gobierno judicial de las jurisdiccionales. Sin embargo, también podría leerse como un retroceso en cuanto a que la forma de fallar de los jueces podría llegar a tener algún efecto en la “revisión integral” que entre sus facultades el Consejo de la Justicia cuenta. Desde el punto de vista del constitucionalismo clásico, sería un problema el que se haya concentrado en un solo órgano, en vez de haber separado en varios, lo relativo al reclutamiento de jueces. A su vez, el antiguo anhelo tanto de la academia como de los integrantes de la judicatura de separar la función disciplinaria de otras funciones relacionadas con el gobierno judicial, no se cumple con la PNC, pues ésta también le da la función disciplinaria al Consejo de la Justicia. Y agrega como un nuevo problema el supeditar la justicia electoral al nuevo Consejo de la Justicia, cuestión que la actual Constitución expresamente excluye de la Corte Suprema.
En cambio, para Constanza Salgado la creación de dicho órgano contribuiría a la independencia interna de los jueces, es decir, la independencia que deben tener al interior de la propia organización judicial, porque remueve el gobierno judicial de la Corte Suprema, otorga competencias de gobierno al nuevo Consejo y deja abierta la cuestión de la carrera judicial -la cual actualmente va de la mano con la posibilidad de ascender desde tribunales inferiores hacia las cortes superiores. Con todo, advierte que no hay que descansar únicamente en la PNC para efectos de proyectar el funcionamiento del Consejo de la Justicia, puesto que ella se remite harto a la ley que deberá dictarse para articular el sistema de nombramientos y de calificaciones judiciales.
Actualmente, la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad -cuyo objetivo consiste en que el Tribunal Constitucional declare que un determinado precepto legal resulta inconstitucional si se aplica a un caso específico- puede ser ejercida por cualquiera de las partes en un juicio así como por el juez de dicha causa. A su vez, el Tribunal Constitucional también tiene competencia para declarar la inconstitucionalidad de un precepto legal con efectos generales, similares a la derogación de una ley realizada por el Congreso Nacional, luego de haber sido declarada inaplicable para un caso específico. Para estos efectos existe acción pública y se faculta al Tribunal Constitucional para declarar dicha inconstitucionalidad de oficio sin mediar solicitud de otras personas u órganos del Estado.
La PNC, en cambio, reserva en forma exclusiva y excluyente al tribunal que está conociendo de una causa la facultad de plantear una cuestión de inaplicabilidad ante la nueva Corte Constitucional. De aprobarse la PNC, las partes en un juicio no podrán plantear dicha cuestión, como sucede actualmente. Y respecto de la declaración de inconstitucionalidad, si bien se mantiene la posibilidad de acción pública, o de que la Corte Constitucional actúe de oficio, se requiere previamente de, a lo menos, dos declaraciones de inaplicabilidad del precepto legal cuya constitucionalidad se cuestiona.
Para Eduardo Aldunate “los jueces van a tener en sus manos la llave de la inaplicabilidad”, en el sentido de que para ellos recurrir de inaplicabilidad será un asunto facultativo, no obligatorio. A su juicio, plantear una cuestión de inaplicabilidad ante la Corte Constitucional será una decisión política relevante para cada juez considerando la posibilidad de revisión integral por parte del Consejo de la Justicia. En cambio, para Constanza Salgado la PNC se asimila a otros modelos comparados como, por ejemplo, España o Italia, al reservar la promoción de cuestiones de inaplicabilidad a los jueces que conocen el fondo de un asunto.
Las normas transitorias de la PNC prohíben al Tribunal Constitucional conocer nuevas causas una vez entrada en vigencia la nueva Constitución, y le fijan un plazo máximo de seis meses para terminar de resolver las causas que se encuentre conociendo a dicha fecha. Respecto de la nueva Corte Constitucional, las disposiciones transitorias ordenan que esta última deberá instalarse en el plazo de seis meses contados desde la entrada en vigencia del nuevo texto constitucional. De este modo, las cuestiones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que se promuevan por las y los jueces durante ese período intermedio de seis meses serán remitidas a la Corte Constitucional con posterioridad a su instalación, excluyendo de su conocimiento al Tribunal Constitucional. Excepcionalmente, las cuestiones de inaplicabilidad relativas a causas penales en las cuales se encuentre en riesgo la libertad de una persona, serán conocidas por cinco jueces de la Corte Suprema (la PNC termina con la actual denominación de ministros, uniformando a todos como jueces o juezas).
¿Se advierten riesgos en relación con lo que se ha denominado como vacío o ausencia de justicia constitucional en la etapa provisoria?
Para Constanza Salgado, los requerimientos de inaplicabilidad que se presenten en este periodo quedarán de cierta forma “retenidos” a la espera de la instalación de la Corte Constitucional. Sin embargo, para ella no está claro qué es lo que sucederá con las demás competencias de la Corte Constitucional, por ejemplo, el control de la potestad reglamentaria. Señala que actualmente los conflictos que se generan entre la Contraloría y el Presidente de la República por este motivo son muy pocos, entre uno y dos al año. De este modo, no sería tan grave ese posible vacío en la justicia constitucional. Sumado a esto, existe una norma transitoria en la PNC que establece una especie de nulidad de derecho público, según la cual, cualquier persona podría alegar la nulidad de un acto administrativo dentro de un determinado plazo, y el juez ordinario podría suspender la vigencia de ese acto administrativo. Según ella, este mecanismo también ayudaría a reducir el mencionado riesgo.
Para Eduardo Aldunate, esta especie de vacío puede ser muy importante desde el punto de vista de los derechos de las personas, pero desde el punto de vista del diseño constitucional le parece irrelevante. Señala que el único efecto que tendría la paralización de estas cuestiones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad sería el hecho de que no se podrían testear jurídicamente si se ajustan o no a la nueva Constitución las leyes que vayan concretando esta última. Por otro lado, analizando el tema desde el punto de vista de los derechos de las personas, señala que a lo largo de nuestra historia los tribunales han sido bastante creativos a la hora de defender derechos (por ejemplo, con posterioridad a la Guerra Civil de 1981), por lo que este punto no le parece tan preocupante.
La PNC reconoce los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas, los cuales coexistirán coordinados en un plano de igualdad con el Sistema Nacional de Justicia.
¿Cómo funcionará la justicia indígena en el diseño judicial que se propone?
Eduardo Aldunate señala que esta es una de esas materias en las que tendremos que esperar a la ley, porque la PNC deja completamente abierto el tema, a diferencia de otras constituciones como la de Bolivia. Indica, además, que pese a que desde la academia se viene discutiendo el tratamiento de las prácticas ancestrales, costumbres o el derecho de los pueblos indígenas como un sistema jurídico, más allá del respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales, lamentablemente no existen parámetros asentados que nos permitan predecir cómo va a funcionar esta justicia.
Concuerda Constanza Salgado en que la PNC regula la justicia indígena de manera amplia y que será la ley la encargada de delimitar su ámbito de competencia. Ésta puede ser material (respecto de determinado tipo de conflictos), territorial (dentro de un determinado territorio), o personal (conflictos entre personas indígenas de una misma etnia). Anticipa que, al parecer, en caso de aprobarse la PNC en el plebiscito, el actual Congreso no ha dado señales en favor de una regulación especialmente amplia de la competencia de la justicia indígena. Y en cuanto a los límites de esa futura legislación, fuera del respeto a los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en tratados internacionales, recuerda que será la Corte Suprema la encargada de decidir sobre las impugnaciones en contra de las sentencias que dicte la justicia indígena, lo cual podría dar un sentido de unidad a la diversidad de sistemas jurídicos que reconoce la PNC.
Para una mejor comprensión sobre la división territorial y administrativa de la nueva forma de Estado en la Propuesta de Nueva Constitución, este martes 2 de agosto le dedicaremos una nueva sesión del ciclo “La última milla”, con Juan Carlos Ferrada y María Paz Troncoso.