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Propuestas de contenidos para la nueva Constitución

Iniciativa exclusiva económica y responsabilidad fiscal

Rodrigo Vergara, José Pablo Arellano, Macarena Lobos y Constanza Salgado

Arellano, José Pablo; Vergara, Rodrigo (2021), “Iniciativa exclusiva económica y responsabilidad fiscal”. Centro de Estudios Públicos; Corporación de Estudios para Latinoamérica. Insumos Constitucionales

En esta conversación entre economistas y abogadas —una combinación de disciplinas que revela bien el carácter del mecanismo examinado—, Rodrigo Vergara y José Pablo Arellano destacan una y otra vez la importancia de la regla constitucional que radica la iniciativa económica exclusivamente en uno de los dos colegisladores: el Presidente de la República. Ambos señalan que se podrían introducir algunas modificaciones a ella como, por ejemplo, reducir su ámbito de competencia y aumentar las facultades correlativas del Congreso —el otro colegislador. Sin embargo, ambos coinciden en la necesidad y conveniencia de mantener la idea básica de este mecanismo: las materias fiscales, en especial el gasto público, deben ser, finalmente, responsabilidad del Gobierno. Esto, agregan, puesto que así se mantienen conectadas dos cuestiones que no deben separarse: el poder y la responsabilidad. Esto, junto a otros mecanismos como, por ejemplo, la Ley de Administración Financiera del Estado, la Ley de Responsabilidad Fiscal, la Contraloría General de la República, configuran un sistema que permite asegurar, en una medida importante, la responsabilidad fiscal.

Hay un punto muy importante que recorre toda la conversación: si se quiere entender bien esta regla, ella debe ser analizada en el contexto de la forma de gobierno vigente. La discusión que hay en Chile sobre ella se entiende en el contexto del régimen tan presidencial que tenemos. Como lo enfatiza Rodrigo Vergara, en los regímenes más parlamentarios el Gobierno depende del Parlamento, por lo que la vinculación entre poder y responsabilidad se alcanza por esta vía. Sin embargo, como el propio Vergara lo recuerda, incluso en regímenes intensamente parlamentarios se busca asegurar cierta preeminencia del Gobierno en las decisiones fiscales.

Volviendo a Chile, ambos presentadores se refieren a la evolución histórica que la iniciativa exclusiva en materia fiscal ha tenido desde la Constitución de 1925. Destacan el hecho de que en ella subyace un aprendizaje histórico a lo largo de sucesivos gobiernos y reformas constitucionales. Este aprendizaje muestra que en un régimen presidencial como el que tenemos desde esa Constitución, una iniciativa fiscal —especialmente en lo que se refiere a gastos— compartida entre Gobierno y Congreso genera incentivos inadecuados en este último por el hecho de que los parlamentarios —por el carácter de sus cargos, representativos de un distrito o circunscripción— carecen de la visión sistémica, nacional, que posee el Gobierno.

Después de revisar la experiencia comparada, algunas tendencias recientes del Congreso chileno en esta materia y en la hipótesis de que se mantendrá básicamente un régimen presidencial, Vergara sugiere la posibilidad de darle al Congreso iniciativa sobre el gasto fiscal, pero el respectivo proyecto de ley debe obtener el patrocinio del Gobierno en un momento temprano de su tramitación.

Por su parte, José Pablo Arellano se detiene en algunos casos en la historia de Chile —como el antiguo sistema previsional, el crecimiento irracional del empleo público o el severo déficit fiscal— que justifican la existencia y conservación de esta regla. En especial, agrega, a la luz de las prácticas que se vienen desarrollando en el Congreso desde el segundo Gobierno de la Presidenta Bachelet, en virtud de las cuales mociones que no son admisibles, son declaradas admisibles y han terminado convirtiéndose en ley, amenazando de esta manera la regla constitucional que busca la responsabilidad fiscal del Estado.

Macarena Lobos comparte con los expositores la importancia de la regla fiscal y advierte sobre nuevas prácticas en el Congreso que la cuestionan, como el uso de reformas constitucionales para regular materias reservadas a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Enfatiza, por otra parte, la necesidad de equilibrar la relación entre Gobierno y Congreso por la vía de aumentar la capacidad técnica de este último órgano mediante una oficina presupuestaria en forma (una vieja aspiración, a decir verdad). Propone, también, limitar la declaración de admisibilidad que se hace en el Congreso a fin de excluir de ella las mociones manifiestamente inconstitucionales por el gasto que irrogan, como fue el caso de las pensiones básicas solidarias. Y, entre otras posibles modificaciones laterales a la regla, propone generar una mayor transparencia en el ejercicio de la flexibilidad presupuestaria, lo que permitiría, entre otras cosas, aumentar el papel del Congreso en la supervigilancia de las reasignaciones y uso de los recursos del Fondo de Estabilidad Económica y Social y el de Reserva de Pensiones, entre otras ejecuciones presupuestarias.

Constanza Salgado, desde una óptica más propia del derecho constitucional, valora la responsabilidad fiscal, pero es crítica de la forma excesivamente presidencialista con que se persigue en Chile. Esto ha generado, señala, un Congreso muy disminuido en estas materias, lo que resulta paradójico, pues el origen de la legislatura y de la democracia modernas estuvo vinculado a la necesidad de erigirse en contrapeso de los poderes del monarca. Revisa con ojos críticos la evolución histórica de la regla fiscal en Chile y la forma en que fue ampliándose. Apunta que la estrictez de la regla chilena no es consustancial al régimen presidencial, pues hay otros regímenes presidenciales, como Estados Unidos, en los cuales la iniciativa de gasto está radicada en el Congreso. Termina señalando que en la próxima deliberación constituyente la regla fiscal debería ser revisada junto a la tradición presidencial y centralista de Chile, con el objeto de perseguir la responsabilidad fiscal de una forma más equilibrada entre Gobierno y Congreso.