Las Fuerzas Armadas en el anteproyecto constitucional: cambio y continuidad
Cuando la Comisión Experta iniciaba la preparación del borrador de la nueva Constitución se produjo un pequeño pero significativo debate sobre el papel de las Fuerzas Armadas en la organización del país. Recordemos que la reforma que habilitó este segundo proceso constituyente contiene una serie de “Bases institucionales” que deben ser respetadas tanto por los expertos como por los consejeros electos. Entre ellas destaca la número 10, la cual señala que “Chile consagra constitucionalmente con subordinación al poder civil la existencia de las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad, con mención expresa de Carabineros de Chile y de la Policía de Investigaciones de Chile”. Esta definición no parece haber generado dudas de interpretación entre los expertos. Los problemas aparecieron más bien al discutirse si esa Base significaba no solo que las Fuerzas Armadas estuvieran constitucionalizadas, sino que además contaran con un capítulo exclusivo. Los expertos de derecha defendieron que, tal como ocurre con la Constitución vigente, los militares estén consagrados en un capítulo autónomo. Los académicos de izquierda, por el contrario, plantearon que ello sería una anomalía constitucional, ya que son muy pocas las constituciones cuyos cuerpos armados tienen efectivamente un capítulo exclusivo.
A partir de estas posiciones en disputa, esta columna propone que en Chile ha existido una relación muchas veces conflictiva entre el poder civil y el militar, y que, por eso mismo, las diferencias en la Comisión Experta denotan algo más profundo y complejo que una simple discusión sobre el lugar que deberían tener las Fuerzas Armadas en el diseño constitucional. Detrás de él descansa, por el contrario, la vieja pregunta por el rol de las Fuerzas Armadas en un sistema de gobierno cuyo propósito último ha sido, desde la década de 1820, subordinar a los militares al poder civil. Para comprobar esta hipótesis se analiza brevemente lo que ha dicho al respecto el constitucionalismo histórico chileno, las razones que llevaron a los constituyentes de 1980 a escribir un capítulo especial para las Fuerzas Armadas y los cambios y continuidades que se aprecian en el borrador de los expertos. Veremos que, en este último caso, terminó imperando un ánimo de acuerdos y consensos.
Un poco de historia
Al igual que en otras partes de Sudamérica, la revolución de independencia chilena marcó un antes y un después en la relación entre los civiles y los militares. La guerra militarizó la política de una forma nunca antes vista; no solo por el importante papel que jugaron las distintas Fuerzas Armadas en el tránsito entre el régimen monárquico y el republicano, sino por la alta presencia de militares en puestos de alta connotación pública.
Fue la Carta de 1823 la que por primera vez intentó subordinar a los militares al poder civil, aunque sin mayores efectos: entre la abdicación de Bernardo O’Higgins a principios de ese año y la entrada en vigor de la Constitución de 1828, el país experimentó asonadas, motines y un conflicto sin tregua entre el Ejército de Chile y las guerrillas y montoneras del sur. Con el fin de ir transformando a los civiles en los guardianes de la república y la Constitución, los constituyentes de 1828 aceptaron que el papel de los militares fuera constitucionalizado en un breve capítulo aparte, agregando, sin embargo, que sería el Congreso el que tendría la responsabilidad de reglar “el número, orden, disciplina y reemplazo, tanto del ejército como de la milicia” (artículo 123).
Luego de la guerra civil de 1829 y del triunfo de la oposición conservadora, la subordinación de los militares se afianzó aún más, aunque ahora con el objetivo de marginar a los oficiales liberales de la toma de decisiones. La Constitución de 1833 declaró que el presidente tenía la atribución de “disponer de la fuerza de mar y tierra” (82), que “la fuerza pública es esencialmente obediente” y que “ningún cuerpo armado puede deliberar” (157). Más importante aún, la Carta desechó la idea de que los militares contaran con un capítulo exclusivo, integrándolos en el capítulo XI denominado “Disposiciones generales”.
Muy probablemente como reacción a la intervención indeseada de los militares en la crisis política del año 24, la versión original de la Constitución de 1925 mantuvo estos preceptos de corte civilista y subordinó a las Fuerzas Armadas al capítulo III, “Garantías constitucionales”. Incluso más, en la reforma de 1971 se agregó un importante punto: “La fuerza pública está constituida única y exclusivamente por las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Carabineros, instituciones esencialmente profesionales, jerarquizadas, disciplinadas, obedientes y no deliberantes”. Es decir, al mismo tiempo que se constitucionalizaba a los Carabineros se dejaba en claro que sus efectivos debían apegarse al mismo principio de obediencia y no deliberación.
El golpe de Estado cambió radicalmente las cosas. No solo la Junta Militar se arrogó el poder constituyente originario, sino que la concepción “autoritaria” y “protegida” de la democracia fue utilizada para legitimar la alta concentración de poder de los oficiales del ejército, la aviación y la armada a partir de septiembre de 1973.
En términos constitucionales, esa concentración de poder aparece en el articulado de la Carta de 1980, pero sobre todo en sus normas transitorias. En el articulado subyace, en efecto, una paradoja respecto a este tema: por un lado, los militares vuelven a tener un capítulo aparte (el X, llamado “Fuerzas armadas, de orden y seguridad pública”); pero, por otro, se establece que “Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes” (90), y que es el presidente de la República quien tiene la atribución de designar a “Los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, y el General Director de Carabineros” (93). La paradoja se resuelve, no obstante, en los transitorios 14 y 18: allí se decreta que Augusto Pinochet es, al mismo tiempo, presidente de la República y Comandante en Jefe, agregándose luego que la Junta de Gobierno tiene la prerrogativa de ejercer, además del poder ejecutivo, el legislativo y el constituyente.
Como se sabe, la Junta gobernó mediante los artículos transitorios hasta 1989, cuando se introdujeron una serie de reformas tendientes a desmilitarizar la política chilena. Con todo, no fue sino con los cambios de 2005 que se lograron avances notorios en la materia. El artículo 101 del texto vigente es un buen ejemplo: al contrario de la versión original, las Fuerzas Armadas ya no “garantizan el orden institucional de la República”. El 104 señala, por su parte, que “El Presidente de la República, mediante decreto fundado e informando previamente a la Cámara de Diputados y al Senado, podrá llamar a retiro a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea y al General Director de Carabineros, en su caso, antes de completar su respectivo período”. La pregunta por el capítulo exclusivo quedó, sin embargo, abierta.
Las continuidades entre el texto vigente y el anteproyecto
Esa pregunta resurgió en marzo de este año, cuando se discutió la ubicación de las Fuerzas Armadas en el anteproyecto de los expertos. Como se dijo, fueron los académicos de izquierda quienes defendieron que las Fuerzas Armadas no formaran un capítulo autónomo. Para el comisionado Gabriel Osorio (PS), la discrepancia no decía “relación ni con la valoración de las instituciones [militares] ni con su fundamento ni menos aún con la noble misión que desempeñan, sino más bien con su ubicación constitucional, el cual nosotros consideramos que debiesen estar a propósito del capítulo referido al poder Ejecutivo”. Liderados por Katherine Martorell (RN), los expertos de derecha argumentaron, en tanto, que el contexto de inseguridad hacía necesario “un capítulo específico que incluya tanto a las Fuerzas Armadas como a Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones, ya que estas instituciones no solo son claves para la sociedad y la democracia, sino que también muchas veces deben actuar de manera conjunta en defensa de la nación y de la seguridad interior de nuestro país”.
Al final de cuentas, se llegó a una solución intermedia: si bien las Fuerzas Armadas quedaron consagradas en el capítulo V “Gobierno y administración del Estado”, el contenido se encuentra en un apartado único y fácilmente reconocible (se llama “Fuerzas Armadas” y va de los artículos 115 a 117 incluido), siendo además bastante parecido al capítulo XI de la Constitución vigente. Por de pronto, el principio de “obediencia y no deliberación” no fue cuestionado por ninguno de los expertos: el artículo 105 sostiene que las Fuerzas Armadas son “instituciones profesionales, jerarquizadas, disciplinadas y por esencia obedientes y no deliberantes” (115/3), cuatro características que aparecen en el artículo 101 de la Carta actual. El 106 del borrador señala, a su vez, que “La incorporación a las plantas y dotaciones de las Fuerzas Armadas solo podrá hacerse a través de sus propias Escuelas, con excepción de los escalafones profesionales y de empleados civiles que determine la ley”, lo que es una réplica prácticamente exacta del artículo 102 de la Constitución vigente. Además, se repite que es el presidente de la República el que tiene la prerrogativa de nombrar a los Comandantes en Jefe (117/2).
Las novedades
Hay, no obstante, algunos aspectos novedosos que merecen destacarse; aspectos que, leídos en conjunto, comprueban el espíritu de negociación que terminó imperando en la Comisión Experta. El primer inciso del artículo 115 define las responsabilidades de las Fuerzas Armadas, señalando que ellas “están destinadas a la defensa de la soberanía, de la independencia, de la seguridad de la nación y de la integridad territorial”. En términos normativos, dicha definición no es sustancialmente distinta a la que aparece en el artículo 101 del texto vigente. Sin embargo, el fraseo de los expertos es diferente, como lo son también algunos de los conceptos empleados: allí donde el borrador utiliza la palabra “soberanía”, la Constitución actual usa “patria”, un cambio que se ajusta a los tiempos actuales en tanto “patria” ha ido cediendo terreno ante otros términos, como el de “nación”, “pueblo” y el mismo de “soberanía”. Por otro lado, en la Carta vigente no aparecen los conceptos “independencia” ni “integridad territorial”, ambos utilizados -es de suponer- con el fin de enfatizar que el rol de los militares refiere ante todo a la defensa externa.
Más relevante, el borrador incluye tres reglas que no aparecen en la Constitución de 1980 ni en las reformas posteriores respecto tanto al papel de los militares como al principio de obediencia. El inciso segundo del artículo 115 eleva a nivel constitucional la colaboración de las Fuerzas Armadas en “situaciones de emergencia y catástrofes nacionales, en el resguardo de las fronteras del país y en la cooperación internacional en operaciones de paz según el derecho internacional”. Para que ese rol no se malentienda y, a la vez, se refuerce la subordinación de los militares al poder civil, el artículo 115/4 prohíbe que los miembros “activos” de las Fuerzas Armadas puedan “pertenecer a partidos políticos, asociarse en organizaciones políticas, gremiales o sindicales, ejercer el derecho a huelga, [y] postularse a cargos de elección popular”. El 117/1, finalmente, señala que “El Presidente de la República, en su deber de garantizar la seguridad externa de la República, es el conductor de la defensa nacional”, una atribución que recoge (modernizado) el artículo 82 de la Constitución de 1833.
Todos estos artículos fueron consensuados con un doble propósito: por una parte, que las Fuerzas Armadas no pueden ni deben ser deliberantes. Por otra, que en ciertas circunstancias las sociedades complejas requieren de la ayuda de los militares para resguardar a los ciudadanos que experimentan situaciones de emergencia. Que esas atribuciones quedaran plasmadas en la sección “Gobierno y administración del Estado” y no en un capítulo exclusivo no es tan relevante, a mi manera de ver, como que los expertos hayan llegado a una solución intermedia y de consenso. Una solución que conversa con la historia del país en cuanto a la importancia de constitucionalizar a las Fuerzas Armadas, sin que ello signifique que los civiles pierdan su condición de guardianes de la Constitución. Al menos en este respecto, los cambios introducidos se dieron en un contexto de cierta continuidad.
Algunos aspectos a considerar en el futuro
Hay, con todo, algunos aspectos que merecerían ser discutidos antes de que concluya la deliberación constituyente. Aquí destaco tres: en primer lugar, se podría redactar una norma para prevenir el riesgo de politización de las Fuerzas Armadas; no solo en relación a una posible insubordinación, sino para evitar que los militares sean cooptados por los gobiernos de turno. De hecho, la historia muestra que ambos riesgos suelen correr en paralelo, y que la politización puede fácilmente derivar en insubordinación.
Por otro lado, cabe preguntarse qué ocurrirá con la Ley Orgánica Constitucional que actualmente regula algunos temas de las Fuerzas Armadas, como los ascensos y retiros. Este es un vacío que vale la pena tener en mente en el futuro cercano.
Finalmente, sería conveniente preguntarse por el rol de las Fuerzas Armadas respecto a las amenazas internacionales que operan -o podrían llegar a operar- en territorio chileno (narcotráfico transfronterizo, desafíos migratorios, terrorismo internacional). ¿Deben los militares involucrarse en esas materias? La respuesta no es clara ni evidente, pero es importante considerarla a la hora de evaluar los costos y beneficios de vivir en una sociedad tan interconectada.
Más allá de que puedan surgir nuevos temas, y más allá del debate algo inconducente sobre el capítulo exclusivo, cabe esperar que los consejeros electos adopten la misma actitud de acuerdos y consensos que vimos durante el trabajo de la Comisión Experta.
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